I OZ 278/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Okręgowej Rady Adwokackiej w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 67/12 wymierzające grzywnę w sprawie z wniosku W. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r. sygn. akt II SO/Wa 67/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył grzywnę Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. w sprawie z wniosku W. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 20 lipca 2012 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 czerwca 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 20 lipca 2012 r. W dniu 19 września 2012 r. (data stempla pocztowego) W. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. grzywny za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), tj. nieudzielenie w ustawowym terminie odpowiedzi na ww. skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 czerwca 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej i nieprzekazanie jej Sądowi wraz ze skargą i aktami sprawy. W. S. wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi z dnia 10 października 2012 r. na wniosek o wymierzenie grzywny organ podał, że pod sygn. akt (...) prowadzone były czynności sprawdzające w sprawie skargi Wójta Gminy Klembów na adwokata P. R. Podkreślił, że informacje, o udostępnienie których zwrócił się W. S., nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczą postępowań dyscyplinarnych określonych w art. 95c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 ze zm.). W przypadku zaś dochodzenia dyscyplinarnego oraz poprzedzającego go postępowania sprawdzającego ww. ustawa nie przewiduje jawności tych etapów postępowania. Biorąc zatem pod uwagę, że W. S. nie jest stroną postępowania dyscyplinarnego, brak jest podstaw do udzielenia mu jakichkolwiek informacji na temat czynności wykonanych w tym postępowaniu. Pismem z dnia 31 października 2012 r. Sąd poinformował Okręgową Radę Adwokacką w W., że w piśmie z dnia 10 października 2012 r. organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek W. S., złożony w trybie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wymierzenie Okręgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie grzywny za nieprzekazanie do Sądu jego skargi z dnia 20 lipca 2012 r. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia przez organ wniosku z dnia 28 czerwca 2012. We wskazanym piśmie organ zajął bowiem stanowisko procesowe co do wniesionej skargi (której w dalszym ciągu nie przekazał do Sądu), nie zaś co do wniosku o wymierzenie grzywny. W związku z powyższym, Sąd ponownie wezwał organ do nadesłania odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Wezwanie to zostało doręczone organowi w dniu 5 listopada 2012 r. (dowód – ZPO w aktach sprawy). W związku z brakiem odpowiedzi ze strony organu na powyższe wezwanie, pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Sąd ponownie poinformował Okręgową Radę Adwokacką w W., że w piśmie z dnia 10 października 2012 r. organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Podkreślił, że we wskazanym piśmie organ zajął bowiem stanowisko procesowe co do wniesionej skargi (której w dalszym ciągu nie przekazał do Sądu), nie zaś co do wniosku o wymierzenie grzywny i okoliczności związanych z wniesieniem przez W. S. ww. skargi i przekazaniem jej do Sądu. W związku z powyższym, Sąd ponownie wezwał organ do pilnego nadesłania odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Jednocześnie, pismem z dnia 29 stycznia 2013 r., Sąd wezwał W. S. do nadesłania dowodu wniesienia, za pośrednictwem Okręgowej Rady Adwokackiej w W., jego skargi z dnia 20 lipca 2012 r. W piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. organ oświadczył, że w dniu 20 lipca 2012 r. W. S. złożył na Biurze Podawczym ORA w Warszawie skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 czerwca 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnił, że na skardze tej widnieje pieczątka Biura Podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z czym uzasadniony był wniosek, iż skarga wpłynęła do WSA w Warszawie w dniu 20 lipca 2012 r., bowiem skarżący nie poinformował, że pismo to nie zostało przyjęte przez Sąd. Brak jest też informacji WSA w Warszawie, by anulowano przyjęcie skargi. Na dowód powyższego, organ załączył kserokopię skargi W. S., na której widnieje pieczątka Biura Podawczego ORA w Warszawie, wskazująca na jej wpływ do organu w dniu 20 lipca 2012 r. oraz przekreślona pieczątka Biura Podawczego WSA w Warszawie z tą samą datą. Dodatkowo wskazał, że w analogicznej sprawie (sygn. akt VII SAB/Wa 63/12) Okręgowa Rada Adwokacka w W. otrzymała z Sądu kopię skargi, celem ustosunkowania się do niej, w związku z czym należy przyjąć, iż skarga była przyjęta bezpośrednio w WSA w Warszawie. Przy piśmie z dnia 5 lutego 2013 r. W. S. złożył do Sądu kserokopię jego skargi z dnia 20 lipca 2012 r., na której widnieje pieczątka Biura Podawczego ORA w W., wskazująca na wpływ skargi do organu w tym samym dniu. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z akt niniejszej sprawy oraz ustaleń Sądu wynika, że Okręgowa Rada Adwokacka w W. do dnia orzekania nie przekazała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi W. S. na bezczynność tego organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 czerwca 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Nie można bowiem uznać, aby nadesłanie przez organ przy piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. – w celu wykazania, iż na skardze widnieje pieczątka Biura Podawczego Sądu – kserokopii skargi, zamiast jej oryginału, z jednoczesnym brakiem odpowiedzi na tę skargę oraz nienadesłaniem akt sprawy, spełniało wymogi określone w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, skarga W. S. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania Sądowi skargi w tym przedmiocie, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że przedmiotowa skarga W. S. wpłynęła do organu w dniu 20 lipca 2012 r. (prezentata organu), co jest bezsporne. Mimo zatem upływu ponad siedmiu miesięcy od dnia złożenia skargi, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i nie przekazał jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga w sposób precyzyjny określała przedmiot zaskarżenia oraz była adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Została wniesiona za pośrednictwem Okręgowej Rady Adwokackiej w W., a więc zgodnie z treścią art. 54 § 1 P.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia, na co powołuje się organ, iż na skardze widniała prezentata Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co mogło wskazywać, że skarga ta została już zarejestrowana w Sądzie. Skargę wnosi się bowiem za pośrednictwem organu, dlatego też bezwzględnym obowiązkiem ORA w Warszawie było przekazanie jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, czego nie uczyniono do dnia dzisiejszego. Widniejąca na skardze pieczątka Biura Podawczego WSA w Warszawie została przekreślona przez pracownika Sądu z dopiskiem "anulowano" i jego nieczytelnym podpisem, w związku z czym skardze nie nadano dalszego biegu, o czym Sąd nie miał obowiązku informować organu. Nawet jednak w przypadku, gdyby skarga W. S., złożona bezpośrednio do Sądu, została w nim zarejestrowana, to następnie przesłano by ją do Okręgowej Rady Adwokackiej w W., celem zajęcia stanowiska procesowego oraz nadesłania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Organ takiego wezwania nie otrzymał, co więcej, w pismach z dnia 31 października 2012 r. oraz z dnia 29 stycznia 2013 r., wzywających do nadesłania odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd wyraźnie wskazywał organowi, iż w dalszym ciągu nie przekazał on skargi do Sądu. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, iż fakt pozostawania lub też niepozostawania przez organ w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 28 czerwca 2012 r. jest kwestią wtórną wobec istniejącego obowiązku nadesłania w tej sprawie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, i nie podlega ocenie Sądu przy orzekaniu w przedmiocie wymierzenia grzywny. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie określonym w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, czy też – jak w niniejszym przypadku – w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest bezwzględnym obowiązkiem organu i odrębną, od merytorycznego załatwienia sprawy, kwestią. Podnoszone przez Okręgową Radę Adwokacką w W. argumenty w żadnym razie nie usprawiedliwiają zatem niewykonania przez nią ww. obowiązku. Zażalenie na powyższe zarządzenie wniosła Okręgowa Rada Adwokacka w W. zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny w sprawie niepodlegającej rozpoznaniu przez sądy administracyjne, art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 oraz 38 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze poprzez nałożenie kary na Okręgową Radę Adwokacką, gdzie w rzeczywistości kara winna być nałożona na Izbę Adwokacką w W., 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj: art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 i art. 154 § 6 tej ustawy poprzez wymierzenie kary grzywny w wysokości pozostającej bez związku ze skalą ujemnych skutków procesowych dla skarżącego, art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2, 58 § 1 pkt 1 oraz art 154 § 6 tej ustawy poprzez wymierzenie kary grzywny w sytuacji gdy skarga na bezczynność będąca podstawą wymierzenia grzywny podlegała odrzuceniu przez Sąd. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach zażalenia podniesiono, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do wymierzenia grzywny, a złożony wniosek w tym zakresie winien być odrzucony w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd nie może bowiem wymierzyć kary grzywny w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Niewątpliwie skarga , na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w W., będąca podstawą wymierzenia grzywny, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Działania bowiem Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie nie podlegają regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego lecz przepisom Prawa o adwokaturze oraz kodeksu postępowania karnego. Gdyby nawet nie podzielić tego stanowiska, to w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując wniosek Skarżącego o wymierzenie grzywny Okręgowej Radzie Adwokackiej w W., winien ten wniosek oddalić. Grzywna bowiem, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. nie ma charakteru obligatoryjnego. Wynika to z użytego w tym przepisie sformułowania, że "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Sąd więc podejmując decyzję o wymierzeniu winien wziąć w pierwszej kolejności pod uwagę, czy uchybienie danego podmiotu i jego negatywne konsekwencje dla skarżącego uzasadniają wymierzenie grzywny, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. W niniejszej sprawie, uwzględniając te okoliczności wskazać należy, że brak było podstaw do wymierzenia grzywny. Trudno bowiem się dopatrzeć w nieprzekazaniu skargi przez Okręgową Radę Adwokacką w W. jakichkolwiek negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Nawet bowiem gdyby doszło do przekazania przez Okręgową Radę Adwokacką jego skargi na bezczynność organu, to skarga ta i tak winna zostać odrzucona, jako niedopuszczalna, z przyczyn wyjaśnionych powyżej. Skarżący nie uzyskałby i tak dostępu do informacji publicznej (akt postępowania prowadzonego przez Rzecznika Dyscyplinarnego). Nieprzekazanie skargi przez Okręgową Radę Adwokacką nie miało więc żadnego wpływu na zakres uprawnień skarżącego, ich ograniczenie. Skarżący bowiem nie posiadał prawa do udostępnienia mu informacji publicznej. Z tych też powodów Sąd winien skorzystać ze swego uprawnienia i nie wymierzyć grzywny Okręgowej Radzie Adwokackiej. Nieprzekazanie przez Okręgową Radę Adwokacką skargi Skarżącego nie było działaniem celowym, obliczonym na ograniczenie jego uprawnień. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została złożona przez Skarżącego bezpośrednio do Sądu. Dowodem tego była prezentata Sądu na egzemplarzu dostarczonym do Rady. Rada w tym zakresie zasugerowała się podobnym postępowaniem prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. VII SAB/Wa 63/12. W tamtej sprawie skarga na bezczynność również została złożona przez skarżącego bezpośrednio do Sądu, a nie stało to na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy. Okręgowa Rada Adwokacka, sugerując się tym postępowaniem przesłała w niniejszej sprawie do Sądu dokumenty związane z wnioskiem W. S. o udzielenie informacji publicznej bez przesyłania jedynie samej skargi, będąc przekonanym, że ta skarga jest już w posiadaniu Sądu. Ponadto sama grzywna wymierzona została niewłaściwemu podmiotowi. W tym zakresie odwołać się należy do art. 10 oraz 38 Prawa o adwokaturze. Z przepisów tych wynika, iż osobowość prawną posiada izba adwokacka. Okręgowa Rada Adwokacka jest zaś jedynie jednym z organów tejże izby. W tym zakresie nie można również abstrahować od postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta obowiązek udzielania informacji nakłada na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z brzmienia tego przepisu wynika, iż określone obowiązki wynikające z tej ustawy nakładane są na podmiotu w rozumieniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a nie na organy tych podmiotów. Organy tylko wykonują te obowiązki w imieniu organu, nie zmienia to faktu, że sam obowiązek nałożony jest na podmiot a nie na jego organ. Tym samym w razie niewykonania określonego obowiązku, wszelkie kary o charakterze administracyjnym winny być nakładane na podmiot, a nie na jego organ. W niniejszej sprawie tym podmiotem jest Izba Adwokacka w W., a nie Okręgowa Rada Adwokacka w W. będąca jej organem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 §1 i §2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 p.p.s.a. Materialnoprawną przesłanką orzeczenia o grzywnie na podstawie art. 55 §1 p.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 §2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Przepis art. 55 §1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 §2 p.p.s.a. i ma zapobiec przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości niezachowanie przez organ 15 - dniowego terminu przewidzianego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do przekazania Sądowi pierwszej instancji skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania przez organ wskazanych dokumentów do Sądu jest niezależny od merytorycznej zasadności skargi oraz sprawy skarżącego. Wywody zawarte w zażaleniu odnośnie obowiązku odrzucenia, bądź też oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji po przekazaniu akt sprawy do sądu nie mają żadnego wpływu na obowiązek przestrzegania przez organ art. 54 §2 p.p.s.a. oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można też podzielić stanowiska zawartego w zażaleniu, iż grzywna o której mowa w art. 55 §1 ma charakter uznaniowy. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny. Na przyjęcie bowiem wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., czyli nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie 15-dniowego terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość. W sprawie bezspornym jest, że organ nie tylko nie przekazał skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę w terminie przewidzianym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. ale w ogóle nie przekazał Sądowi pierwszej instancji tych dokumentów. Dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na kwotę 3000 zł, to jest przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku poprzednim zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. (por. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., M.P. poz. 89) i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ustalił wysokość grzywny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.