III SA/Po 605/12

Dnia 18 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska -Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi R C na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P z dnia ... roku nr ... w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór samochodu osobowego za okres poprzedzający przejście jego własności na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P z dnia 24 stycznia 2012r. nr ... , II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w P na rzecz skarżącej kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Pismem z dnia 25 października 2011 r. R C, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A", wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za sprawowanie dozoru nad usuniętymi pojazdami przez okres 6 miesięcy poprzedzający przejście ich własności na Skarb Państwa, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OSP 1/10, art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Naczelnik Urzędu Skarbowego w P postanowieniem z dnia 24 stycznia 2012 r. nr ... , działając na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, odmówił R C przyznania wynagrodzenia za sprawowanie dozoru we wskazanym okresie 6 miesięcznym samochodu F nr. rej. ... . R C wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując m.in., że usługę zabezpieczania pojazdów w ramach obowiązujących przepisów wykonuje na zlecenie organów państwowych. Pozbawienie wynagrodzenia za nadzór nad usuwanymi samochodami w okresie poprzedzającym przejście ich prawa własności na rzecz Skarbu Państwa pozostaje w sprzeczności z zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dyrektor Izby Skarbowej w P postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji były następujące ustalenia faktyczne. Pojazdy, wskazane w złożonym przez stronę wniosku, zostały usunięte z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym na parking prowadzony przez R C w P. W związku z faktem, iż przedmiotowy pojazd nie został odebrany przez osobę uprawnioną w terminie sześciu miesięcy od dnia usunięcia, orzeczono jego przepadek na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w P z dnia 20 stycznia 2009 r. Pojazd przechowywany był na parkingu strzeżonym prowadzonym przez stronę, która zażądała wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad nim na parkingu przez wskazany przez siebie okres 6 miesięcy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organy wyjaśniły, że przedmiotowe samochody zostały usunięte z drogi na podstawie dyspozycji odpowiednich podmiotów w trybie określonym w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - w brzmieniu obwiązującym do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152 poz. 1018). Zgodnie z przepisem art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu sprzed wejścia wżycie ustawy z dnia 22 lipca 2010r.) pojazd usunięty i nieodebrany przez jego właściciela w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawano za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. O przejściu na rzecz Skarbu Państwa, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 12 czerwca 2009r., zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007r. (Dz.U. z 2007, Nr 191 poz. 1377 z późn. zm.) i wcześniej § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. (Dz.U. z 2002, Nr 134 poz. 1133 z późn. zm.), orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Jak wskazały organy wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przyznawano na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowanie do przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy zauważyły jednak, że przepis art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji, jak i aktualnie, przewiduje obligatoryjne i fakultatywne przypadki usuwania pojazdów z drogi na koszt właściciela. Przy czym, zdaniem organów, za właściciela należy uznać osobę będącą właścicielem pojazdu w momencie wydania dyspozycji jego usunięcia, a nie przyszłych właścicieli, w szczególności Skarbu Państwa, który przejmował tego typu pojazdy w przypadku ich nieodebrania przez uprawnione osoby w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Jak zauważyły organy nabycie przez Skarb Państwa prawa własności pojazdów miało charakter pierwotny, bez obciążeń poprzednich właścicieli. Za poprawnością powyższego toku rozumowania przemawia brzmienie aktualnego przepisu art. 130a ust. 10 h, zgodnie z którym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do czasu zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Odnosząc się z kolei do powołanej we wniosku uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OSP 1/10, organy stwierdziły, że wynika z niej, iż wynagrodzenie za dozór nad pojazdami oraz zwrot kosztów dozoru może lecz nie musi zostać przyznane. Ponadto przyznanie wynagrodzenia za dozór i kosztów z tym związanych musiałoby zostać, zgodnie z uchwałą i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, poprzedzone postępowaniem zmierzającym do stwierdzenia nabycia prawa własności pojazdów przez Skarb Państwa na podstawie art. 181 Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego, w ocenie organów, pogląd wnioskodawcy, że z omawianej uchwały NSA wynika, że prowadzącemu parking należy się wynagrodzenie za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie, bez względu na podstawę nabycia prawa do pojazdu przez Skarb Państwa, należało uznać za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R C, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji, zarzucając naruszenie art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449) – poprzez ich nieprawidłową interpretację i uznanie braku podstaw do wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie przed przejściem prawa jego własności na Skarb Państwa. W ocenie strony skarżącej należy jej się wynagrodzenie za cały okres sprawowania dozoru nad usuniętym pojazdem, w tym również za 6 miesięcy poprzedzających przejście jego prawa własności na Skarb Państwa. Obowiązek przyznania takiego wynagrodzenia ma wynikać wprost z powołanej w toku postępowania uchwały NSA z 29 listopada 2010 r. ( sygn. akt I OPS 1/2010 ), która została zinterpretowana przez organy w błędny sposób. Wskazano na fakt powiadomienia właściciela o możliwości odbioru pojazdu w terminie 6 miesięcy od daty jego usunięcia z drogi. Nie uczynił on tego - pomimo uprzedzenia go o możliwości utraty prawa własności pojazdu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zaznaczył, że nie było prowadzone postępowanie, w którego efekcie nastąpiłoby nabycie pojazdu przez Skarb Państwa na podstawie art. 181 K.c. Samochód przeszedł na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. O przejściu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Jak więc wynika z powyższego w przedmiotowej sprawie nie nastąpiły przesłanki pozwalające na przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji, czy postanowienia może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w P oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P, w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 – Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), w związku z art. 180 i art. 181 Kodeksu cywilnego ( poprzez błędną jego wykładnię ), które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca R C była podmiotem wyznaczonym do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z drogi. Jest to okoliczność bezsporna. Pomiędzy właścicielem usuniętego pojazdu, a prowadzącym parking nie zachodził żaden stosunek zobowiązaniowy o charakterze cywilno-prawnym, lecz stosunek administracyjny wynikający z władczych działań organów administracji. Dyspozycja usunięcia pojazdów z drogi i umieszczenia ich na parkingu strzeżonym wydawana była w trybie art.130a ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Jak wynika z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy do właściciela pojazdu – W J zostało skierowane zawiadomienie, które zawierało informację, gdzie pojazd się znajduje oraz pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdów, wynikających z art. 130a ust 1 pkt 10 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym (k. 4 akt adm oraz uzasadnienie decyzji z dnia 20 stycznia 2009 r. – k. 9,10 akt adm. ). Jak wynika z zamieszczonej w aktach administracyjnych decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w P z dnia 20 stycznia 2009 r. , prawo własności spornego pojazdu przeszło na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie strony skarżącej uzasadnione jest żądanie zwrotu przysługujących jej należności wynikłych z tytułu sprawowania dozoru nad pojazdem za cały okres 6 miesięcy poprzedzający przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji z dnia 20 stycznia 2009 r. organ wyraźnie wskazuje, że właściciel pojazdu został poinformowany o skutkach nieodebrania pojazdu w terminie określonym w art. 130a ust 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym powołując się na konkretne zawiadomienie dokonane w dniu 6 grudnia 2007 r. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia pozostaje to, czy skarżąca mogła skutecznie domagać się przyznania jej wynagrodzenia za powyższy okres z tytułu wykonywania dozoru nad pojazdami oraz zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru. Zdaniem Sądu, kwestię będącą istotą sporu w niniejszej sprawie całkowicie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10., a zajęte w uchwale stanowisko Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela. We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko zawarte w orzeczeniach Sądu Najwyższego, wskazał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Przyjęto, że nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd, czy też go nie odbierze w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi. Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Sąd wyraził również pogląd, że nie można uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuacji, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu przez okres 6 miesięcy tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela. Zasadnie zaznacza się również w doktrynie, że wskazane w art. 130 a Prawa o ruchu drogowym czynności wiążą się bezpośrednio z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ zadanie to ma charakter publicznoprawny, należy do zadań państwa i to jego organy decydują o podjęciu właściwych działań. Wobec tego Skarb Państwa powinien ponosić finansowe następstwa tych działań (por. A. Niezgoda, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 maja 2006 r., Il FW 2/06, OSP 2007, z. 3, poz. 27). NSA wskazał również, że jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2003r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazano przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. wydany w sprawie P 4/06, w którym Trybunał uznał, że nieodebranie pojazdu przez 6 miesięcy oraz nieopłacenie kosztów jego usunięcia i parkowania są niewystarczające do przyjęcia domniemania, że pojazd został porzucony z zamiarem wyzbycia się własności. Przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą tylko w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. Nie oznacza to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie podejmującym omawianą uchwałę, że usunięty z drogi pojazd nie może przejść na rzecz Skarbu Państwa, jako rzecz niczyja objęta w posiadanie. Należy tylko wyjaśnić, czy nieodebranie pojazdu przez okres 6 miesięcy oznacza zamiar jego wyzbycia się. W opinii Sądu, jeżeli właściciel pojazdu, pomimo wiedzy gdzie pojazd się znajduje, nie odbiera go z parkingu przez okres 6 miesięcy od daty usunięcia z drogi, a następnie uprzedzony o możliwości utraty prawa własności zgadza się na to lub nie zajmuje stanowiska, można zasadnie uznać, że pojazd ten porzucił z zamiarem wyzbycia się własności. Przenosząc wywody wskazanej wyżej uchwały na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca, jako podmiot wykonujący zlecone jej zadanie publiczne, co jest okolicznością bezsporną, mogła skutecznie domagać się przyznania jej wynagrodzenia za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdami, przedstawiając odpowiednie pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że sporny pojazd nie został odebrany przez swojego właściciela (pomimo skierowania do niego zawiadomienia wraz z pouczeniem o skutkach nieodebrania pojazdu, wynikających z art. 130a ust 1 pkt 10 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym), nie opłacono również kosztów jego parkowania za wskazany we wniosku 6 miesięczny okres. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, skoro właściciel pojazdu, pomimo wiedzy, gdzie pojazd się znajduje, nie odbiera go z parkingu przez okres 6 miesięcy, a uprzedzony o możliwości utraty prawa własności zgadza się na to lub nie zajmuje stanowiska, można zasadnie uznać, że pojazd ten porzucił z zamiarem wyzbycia się własności. W tej sytuacji zaś możliwe było nabycie tego prawa przez Skarb Państwa w oparciu o przepis art. 181 K.c., wskutek objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Już tylko ubocznie należy zwrócić uwagę na to, iż organy akcentując , że wynagrodzenie za dozór może a nie musi być przyznane jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu, poza dokonaniem niewłaściwej interpretacji uchwały NSA omówionej w niniejszym uzasadnieniu, nie wskazały stronie innych okoliczności przemawiających za odmową przyznania wnioskowanego wynagrodzenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, art. 200 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.