I OSK 136/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 599/12 w sprawie ze skargi I.D. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 599/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi I. D., uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] maja 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Nowosolskiego z [...] marca 2012 r. nr [...]. Decyzjami tymi ustalone zostało odszkodowanie na rzecz I. D. w kwocie 14.600 zł w związku z przejściem na własność Powiatu Nowosolskiego jej nieruchomości, położonej w Nowej Soli, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 94 m2, pod realizację inwestycji drogowej. Decyzje te zostały wydane w wyniku uchylenia przez Wojewodę Lubuskiego – decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] – rozstrzygnięcia Starosty Nowosolskiego z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], ustalającego odszkodowanie na 12.700 zł – z uwagi na zmianę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, którym to przepisom nie odpowiadał operat szacunkowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i sporządzeniu nowego operatu, organy stwierdziły, że spełnia on wymogi formalne, został wykonany w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, po analizie rynku, podczas której przebadano ok. 100 transakcji i na tej podstawie obliczona została wartość nieruchomości, stosownie do przepisów § 36 ust. 1 ww. regulacji w jego brzmieniu po zmianie. Uchylając decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd stwierdził, że stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości przeznaczonej lub zajętej pod drogę publiczną określa się porównując transakcje nieruchomości na ten cel przeznaczonych lub przejętych, a dopiero jeśli takich brak na rynku możliwe jest zastosowanie dalszych przepisów tego paragrafu, tj. wg wartości gruntów o przeważającym znaczeniu wśród gruntów przyległych. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem wyjaśnienie, czy były przeprowadzone na rynku lokalnym transakcje, o których mowa w ust. 1 § 36, tj. gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne – podkreślił Sąd. Wojewódzki Sąd uznał też, że ocena operatu, jako istotnego dowodu w sprawie, dokonana przez organy w istocie sprowadza się do stwierdzenia jego prawidłowości, powtórzenia zapisów, natomiast brak jest uzasadnienia w odniesieniu co do sposobu i ostatecznie przyjętej wartości odszkodowania, zaś z operatu wynika, że transakcje użyte do porównania dotyczyły gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, lub mieszkalno-usługową (80%), jednak nie ustalono nawet orientacyjnie (procentowo) udziału transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi. Reprezentowany przez radcę prawnego, Wojewoda Lubuski wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i orzeczenia w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 tej ustawy, naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie i wykładnię: § 36 ust. 1 w brzmieniu wynikającym z rozporządzania Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), podczas gdy zastosowany powinien być § 36 ust. 1 w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985). W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Wojewódzki Sąd uchylając decyzję oparł się na nieobowiązującym przepisie prawa, tj. § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, podczas gdy przepis ten został zmieniony z dniem 26 sierpnia 2011 r., rozporządzeniem nowelizującym z 14 lipca 2011 r., co też podkreślano w decyzji i odpowiedzi na skargę i operat szacunkowy został sporządzony zgodnie ze znowelizowanym przepisem. Odpowiadając na skargę kasacyjną, I. D. wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że nie wykazano w skardze aby błędne powołanie przez Sąd przepisu miało wpływ na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarzut błędnego zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", jest usprawiedliwiony. Niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia w niniejszej sprawie polegało na tym, że Wojewódzki Sąd do oceny zgodności rozstrzygnięcia organów z tym przepisem przyjął jego brzmienie już nieobowiązujące. Kontroli zatem Sąd dokonał w istocie pod kątem już nieobowiązującego prawa. W sprawie zakończonej decyzją Wojewody Lubuskiego, zaskarżoną przez Irenę D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., przedmiotem było ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę, na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej "ustawa". Sposób określenia wartości nieruchomości na ten cel reguluje rozporządzenie w § 36. Przepis ten do 26 sierpnia 2011 r. w ust. 1 stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne wyliczone przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustęp 2 tego paragrafu z kolei wskazywał jak należy określać wartość gruntów w przypadku braku cen przewidzianych ust. 1. Jednak z ww. dniem, tj. 26 sierpnia 2011 r., na mocy rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) 536 otrzymał nowe brzmienie. Stanowi on, że: wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się nakładów dokonanych po dniu wydania decyzji. Kolejne ustępy tego paragrafu wskazują sposoby postępowania w przypadkach, gdy nie da się określić wartości nieruchomości tak, jak to ustala ust. 1. Zmiana stanu prawego jeśli idzie o określenie wartości nieruchomości przejętej pod drogi publiczne spowodowała, że Wojewoda Lubuski uchylił decyzję Starosty wydaną pod rządami uprzednio obowiązującego brzmienia § 36 rozporządzenia, z tego powodu, że postępowanie zakończyło się już pod rządami brzemienia znowelizowanego. Został więc sporządzony nowy operat szacunkowy, na podstawie którego została ustalona wysokość odszkodowania, którą zakwestionowała I. D., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu. Rolą Wojewódzkiego Sądu było dokonanie oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu wydawania decyzji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd jednak skontrolował rozstrzygnięcie organów w świetle nieobowiązującego przepisu, bowiem odwołał się do treści § 36 ust. 1 w brzmieniu sprzed jego nowelizacji. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu doprowadziło zatem do naruszenia zasady kontroli orzeczenia administracyjnego pod kątem zgodności z prawem, skoro za wzorzec tej kontroli posłużył przepis nieobowiązujący. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd dokona oceny decyzji i operatu w świetle obowiązującego brzmienia § 36 rozporządzenia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270).