II GSK 2049/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 515/12 w sprawie ze skargi Ł. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Ł. R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 515/12, oddalił skargę Ł. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części należności z tytułu kary pieniężnej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 13.000,00 za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o cofnięcie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek 8.000,00 zł i zaakceptowała karę 5.000,00 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ponadto strona wniosła o rozłożenie należności wynikającej z nałożenia kary na raty. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał stronę do przesłania dokumentów uzasadniających rozłożenie kary pieniężnej na raty. W odpowiedzi strona przesłała: 1. zaświadczenie Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2011 r. z którego wynika, iż Ł. J. R. figuruje w rejestrze podmiotów gospodarczych, 2. pismo Starosty P. z dnia [...] stycznia 2011 r. zaświadczające, iż ww. posiada zarejestrowany na siebie pojazd samochodowy [...], 3. zaświadczenie z urzędu skarbowego z dnia [...] stycznia 2011 roku, z którego wynika, iż uzyskał dochód w wysokości 15.134,87 złotych w roku 2008, i w wysokości 13,182,50 zł w roku 2009 oraz 4. zaświadczenie z Banku [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. z którego wynika, iż posiada kredyt gotówkowy do którego spłaty pozostało 9.559.40 złotych oraz że zobowiązania wobec Banku są regulowane prawidłowo i terminowo. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił częściowego umorzenia oraz rozłożenia na raty należności pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż złożone przez stronę dokumenty dawały podstawę do stwierdzenia, że strona znajduje się w dobrej sytuacji finansowej. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]: 1. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy częściowego umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy rozłożenia na raty w/w kary pieniężnej oraz rozłożył należność w wysokości 13000,00 złotych na 18 rat płatnych zgodnie z przedstawionym w decyzji harmonogramem, obejmującym pierwszą ratę w wysokości 1.100 zł kolejne 17 rat po 700 złotych płatnych do 15 dnia każdego miesiąca począwszy od dnia 15 grudnia 2011 r., a skończywszy na ostatniej racie płatnej do dnia 15 maja 2013 r. W ocenie organu odwoławczego przedłożone w toku postępowania dokumenty wskazują, iż w roku 2010, wnioskodawca osiągnął przychód w kwocie 34 759,10 zł. (średniomiesięczny przychód skarżącego wynosi około 2 900,00 zł). W związku z powyższym organ II instancji postanowił dostosować wysokość rat do możliwości finansowych wnioskodawcy i rozłożyć dłużną należność na 18 rat w wysokości ustalonej zgodnie z harmonogramem. Zdaniem organu tak skonstruowany harmonogram spłaty zapewni stronie możliwość wywiązania się ze zobowiązania publicznoprawnego wynikającego z nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy nie znalazł natomiast podstaw do umorzenia części nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Organ wskazał, że zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, na które powołuje się strona (umowy kredytu) nie mogą mieć wpływu na zaspokojenie należności publicznoprawnych, jakimi są kary pieniężne nałożone za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jak zaznaczył organ odwoławczy kary te stanowią dochody budżetu państwa, a w interesie publicznym leży, aby wszyscy zobowiązani wywiązali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, ewentualne umorzenie zaległości podatkowej w sytuacji gdy podatnik jest w stanie ją uiścić bez istotniejszego uszczerbku dla swego istnienia i rodziny pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki dla częściowego umorzenia nałożonej kary pieniężnej. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Ł. R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. oddalił skargę na zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia części należności z tytułu kary pieniężnej. Sąd wskazał, że w art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 z p. zm. – dalej ustawa o finansach publicznych), stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego przepisu ww. oraz art. 57 ustawy należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Natomiast z treści art. 56 ust. 1 wynika, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. W nawiązaniu do treści opisanego przepisu Sąd zaznaczył, że wyliczenie w nim zawarte jest wyczerpujące, co znaczy, że stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Sąd zaznaczył ponadto, że przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. W związku z powyższym, Sąd podkreślił również, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji, a zatem o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego postępowanie dowodowe (w odpowiednim zakresie i bez naruszania granic swobodnej oceny dowodów). Sąd wskazał, że w toku prowadzonego postępowania skarżący został wezwany do wskazania przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie wniosku oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających istnienie tych przesłanek. Skarżący przedstawił te dokumenty, organ I instancji ustosunkował się do nich w treści swojej decyzji, organ II instancji zaś, zgodnie ze wskazaniem zawartym w przepisie art. 15 k.p.a. rozpoznał ponownie sprawę, odnosząc się do większości argumentów podniesionych w odwołaniu i w konsekwencji uchylił w części rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Ponadto, co podkreślił Sąd, w zaskarżonej decyzji znalazły się odniesienia organu II instancji do kwestii podniesionych w odwołaniu. Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. W ocenie Sądu w badanej sprawie organ, wypełniając regulację przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odniósł się do zebranego materiału dowodowego w aspekcie przesłanek umorzenia zaległości określonych w ustawie o finansach publicznych, rozważając go przy tym w świetle ważnego interesu dłużnika. W ocenie Sądu organ przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi nie naruszył wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a dokonane ustalenia organu są spójne i logiczne, i nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Ponadto, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane prawidłowo, zgodnie z zasadą przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. i świadczy o tym, że decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Na marginesie Sąd zaznaczył, że jeśli skarżący rzeczywiście został wprowadzony w błąd przez firmę [...] co do tego jakie dokumenty konieczne są do prowadzenia legalnego przewozu osób i o ile będzie mógł okoliczność tą udowodnić, w takiej sytuacji winien rozważyć ewentualne wystąpienie przeciwko [...] o odszkodowanie na drodze procesu cywilnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Ł. R. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, której dotyczyło odwołanie Ł. R. z dnia [...] stycznia 2011 r. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim skarżący w odwołaniu tym zakwestionował zasadność nałożenia na niego grzywny w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego braku podstaw do nałożenia na skarżącego grzywny w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji (któremu skarżący dał kategoryczny wyraz stwierdzając m. in., iż "nie zgadza się z karą"), 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż w sprawie miały miejsce naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) przepisu art. 61 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji w zakresie częściowo odmiennym od przedmiotu postępowania (który wyznaczyła treść odwołania skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. od decyzji nakładającej karę pieniężną), b) przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu w całości przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji organu I instancji pomimo, iż decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowi rozstrzygnięcie w zakresie częściowo odmiennym od przedmiotu postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o zwolnienie go od opłat sądowych w części dotyczącej obowiązku uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że w postępowaniu przed organami i przed sądem administracyjnym bardzo wyraźnie różnicował swoje stanowisko, co do nałożenia grzywny w kwocie 5.000 zł za umieszczenie na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego (czego zasadności nie kwestionował) od stanowiska odnośnie nałożenia kary grzywny w kwocie 8.000 za wykonywanie transportu bez licencji (z czym się nie zgadzał). Zdaniem strony wniosek o rozłożenie kary na raty sformułowany był w sposób jednoznaczny i dotyczył wyłącznie kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł, natomiast odnośnie części kary w kwocie 8.000 zł skarżący wnosił o jej umorzenie. Nie bez znaczenia jest- w ocenie strony- fakt, że po doręczeniu decyzji o nałożeniu grzywny, skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, nie zaś "wniosek o umorzenie należności", jak potraktowały przedmiotowe odwołanie organy Inspekcji Transportu Drogowego. Konsekwencje wadliwego zrozumienia przez organy Inspekcji Transportu Drogowego odwołania skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. miały, zdaniem strony, istotny wpływ na wynik postępowania. W postępowaniu administracyjnym nie został bowiem w ogóle rozpoznany zarzut skarżącego, dotyczący bezzasadności nałożenia na niego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (za co została nałożona kara 8.000 zł). Jak wskazał skarżący, z treści skargi do Sądu I instancji wyraźnie natomiast wynikało, iż Ł. R. kwestionuje zasadność nałożenia kary w powyższym zakresie. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji nie odniósł się do tak wyrażonego zarzutu w żądnym fragmencie uzasadnienia wyroku, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zakresie przedmiotowego zarzutu skargi w zasadzie uniemożliwia kontrolę instancyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, w postępowaniu zapadło rozstrzygnięcie mające częściowo inny przedmiot niż domagał się tego skarżący w swoim odwołaniu, a zatem Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (art. 61 w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co w ocenie kasatora polegało na braku odniesienia się w zaskarżonym wyroku do zarzutu bezzasadności nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł oraz zaakceptowaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w zakresie częściowo odmiennym od przedmiotu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do jej rozpoznania wypada na wstępie zauważyć, iż strona w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. zatytułowanym "odwołanie" (wniesionym w terminie otwartym do złożenia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym) wyraziła stanowisko, z którego wynika, że zgadza się z nałożoną karą pieniężną w kwocie 5.000,00 zł (za umieszczenie lampy i banera na dachu pojazdu), natomiast nie zgadza się – z karą pieniężną w kwocie 8.000,00 zł (za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji). Przedmiotowe pismo organ zakwalifikował nie jako odwołanie od decyzji nakładającej karę pieniężną, ale jako wniosek o udzielenie ulgi w spłacie należności (umorzenie i rozłożenie na raty). O takim sposobie załatwienia sprawy zadecydowało, jak należy przypuszczać to, że strona oprócz argumentów podważających zasadność nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł podniosła też argumenty wskazujące na złą sytuację materialną oraz to, że wnioskowała o rozłożenie na raty kwoty 5.000,00 zł oraz o umorzenie kwoty 8.000,00 zł. Przyjęty przez organ sposób załatwienia sprawy narusza przepisy prawa. W sytuacji bowiem, gdy strona w terminie otwartym do złożenia odwołania wystąpiła z pismem zatytułowanym "odwołanie", w którym zakwestionowała zasadność nałożenia kary pieniężnej (bez względu na skuteczność podniesionej argumentacji), to organ nie mógł zakwalifikować tego pisma wyłącznie jako wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności. Strona została w ten sposób pozbawiona prawa do obrony swoich interesów prawnych. Poza tym rozpoznanie wniosku o ulgę może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy wymiar kary pieniężnej nie budzi uzasadnionych wątpliwości, a taka sytuacja nie wystąpiła. Podkreślenia wymaga bowiem to, że strona na każdym etapie postępowania podnosiła bezzasadność nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewodu drogowego bez wymaganej licencji. W konsekwencji organ powinien był przyjąć, iż strona kwestionuje nałożoną karę pieniężną i to w całości, a dopiero w dalszej kolejności, że wnosi o zastosowanie ulgi w spłacie należności. Analiza treści art. 92 ust. 1 u.t.d. prowadzi bowiem do wniosku, że naruszenia (niezależnie od ich liczby) stwierdzone w ramach jednej kontroli tworzą jedną sprawą administracyjną. Zatem, zakwestionowanie choćby jednej z podstaw wymierzenia kary pieniężnej ma taki skutek, że wzruszeniu (w trybie odwoławczym) podlega kara pieniężna w pełnej wysokości, a nie jej część. W kontekście powyższego zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa. Sąd I instancji oddalił skargę, mimo że decyzje obu instancji są wadliwe w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Jak wcześniej zostało wskazane podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było błędne zakwalifikowanie pisma strony, a w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie ulg w spłacie należności, zamiast rozpoznanie w pierwszej kolejności odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną. Gdyby nawet przyjąć hipotetycznie, że pismo strony z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowiło jedynie wniosek o udzielenie ulg w spłacie należności, to i tak decyzje wydane przez organy obu instancji naruszają prawo. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Brak rozstrzygnięcia, a za takie należy uznać rozstrzygnięcie, z którego nic nie wynika, nie zezwala na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Organ I instancji wydał decyzję, w której "odmówił częściowego umorzenia oraz rozłożenia na raty należności pieniężnej". Tak sformułowane rozstrzygnięcie nie dość, że jest niezrozumiałe, to de facto niczego nie rozstrzyga. Powstaje bowiem wątpliwość, jaką część należności organ miał na myśli. Taki sposób sformułowania rozstrzygnięcia stwarza bowiem wrażenie, że poza rozstrzygnięciem pozostaje jakaś część należności, a co za tym idzie, że organ nie rozstrzygnął o całości sprawy. Innymi słowy organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu powinien był odnieść się do konkretnej kwoty kary pieniężnej, czego nie uczynił. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, iż umorzenie należności oraz rozłożenie na raty należności są odrębnymi instytucjami prawa, a co za tym idzie wymagają podjęcia odrębnych w tym zakresie rozstrzygnięć, choćby miało to nastąpić w jednej decyzji. Stwierdzona wadliwość nie została skorygowana przez organ odwoławczy, który uznał, że ma do czynienia z decyzją i po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję, w której orzekł: "1. utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy częściowego umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją (...) 2. uchylam zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy rozłożenia na raty ww. kwoty pieniężnej oraz rozkładam dłużną należność w wysokości 13.000,00 złotych na 18 rat płatnych zgodnie z następującym harmonogramem (...)". Organ odwoławczy utrzymał więc w mocy coś co nie stanowiło w rzeczywistości rozstrzygnięcia w świetle przepisów k.p.a. (pkt 1), a nadto orzekł (pkt 2) z przekroczeniem granic wniosku strony. Strona w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, ponowiła wniosek o umorzenie kwoty 8.000,00 zł (podnosząc kolejny raz bezzasadność jej nałożenia) oraz o rozłożenie na raty kwoty 5.000,00 zł. Stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych (w szczególności art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1), które mają w sprawie zastosowanie, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, przez umorzenie w całości albo w części lub odroczenie albo rozłożenie na raty. Jak wynika z treści tych przepisów organ nie może działać z urzędu. Do zastosowania ulgi wymagany jest bowiem wniosek zobowiązanego, który stanowi jednocześnie o zakresie i rodzaju wnioskowanej ulgi. Nadto, należy wskazać, iż art. 138 § 1 k.p.a. wprowadza zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wskazuje, iż organ odwoławczy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu I instancji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji jest bowiem wyrażone stanowisko organu załatwiającego sprawę. Zatem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Stąd w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznawana i rozstrzygana wyłącznie sprawa, tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę pod względem merytorycznym może bowiem działać jedynie w granicach przyznanych mu uprawnień. Stosownie do art. 15 k.p.a., wyrażającym zasadę dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownie rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie nie odpowiada tym kryteriom. W konsekwencji za uzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie skargę uwzględni dokonaną powyżej wykładnię prawa. Nadto, dokona kontroli zaskarżonej decyzji zarówno co do pkt 1 jak i 2 tej decyzji. Analiza treści skargi prowadzi bowiem do wniosku, że strona zaskarżyła decyzję w całości, nie zgada się bowiem zarówno z odmową umorzenia należności w kwocie 8.000,00 zł, jak i rozłożeniem na raty powyżej kwoty 5.000,00 zł. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.