II SA/Gl 447/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z [...] r. M. O. zwróciła się do Wójta Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu domów jednorodzinnych z garażami na działkach nr 1 i 2. Podała, że teren inwestycji ma powierzchnię 0,5009 ha, stanowi pole, posiada dostęp do drogi publicznej ulicy [...] poprzez działkę nr 3. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, organ I instancji wystąpił o wymagane uzgodnienia, m. in. uzyskał decyzję Starosty [...] z [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Decyzją z [...]r. r. Wójt Gminy M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podając, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem wyłącznie działki użytkowane rolniczo, brak jest jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej na ustalenie funkcji i parametrów zabudowy. Załączniki do decyzji stanowią w szczególności wyniki przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika z nich, że szerokość frontu obu działek objętych wnioskiem wynosi 28 m. Wokół działek wyznaczono obszar analizowany o szerokości trzykrotności frontu obu działek, którego szerokość wynosi 84 m. Działki przylegają do parceli nr 3 stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej na analizie graficznej jako ulica [...], komunikującej teren z drogą publiczną ul. [...]. Po drugiej stronie tej działki, w granicach obszaru analizowanego, znajduje się niezabudowany fragment działki nr 4. W części położnej poza obszarem analizowanym na działce tej zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Poza obszarem analizowanym przy ul. [...], w części zbliżonej do ulicy [...], znajduje się większa ilość budynków jednorodzinnych. W części tekstowej analizy stwierdzono, że działki 1 i 2 są użytkowane rolniczo, znajdują się w obrębie kompleksu rolnego, w odległości 70 m od terenów przemysłowych kopalni KWK [...] i 24 m od torów kolejowych. Działki są wolne od zabudowy, w tym także obiektami sieciowymi. Uzasadniając wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego podano, że wyznaczony obszar jest w pełni reprezentatywny dla rejonu, dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, ponieważ w obszarze analizowanym w dalszym ciągu znalazłaby się ta sama funkcja użytkowania terenu. W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni podniosła, że w obszarze analizowanym znajduje się działka nr 4 zabudowana budynkiem mieszkalnym. Jakkolwiek granice obszaru analizowanego nie obejmują tej części działki, na której znajduje się zabudowa, to jednak nie ma to znaczenia, albowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do działki zabudowanej, nie do lokalizacji zabudowy na działce. Działka ta i znajdująca się na niej zabudowa winny zatem być wzięte pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przedmiot postępowania i zarzuty odwołania, przedstawiono regulację prawną dotyczącą ustalenia warunków zabudowy art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy. Wyjaśniono, że zasada "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do stanu istniejącego. Kolegium podzieliło stwierdzenie, że zgodnie z przeprowadzoną analizą w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla zabudowy projektowanej. Obiekty budowlane znajdują się w takiej odległości od działek objętych wnioskiem, że ich uwzględnienie nie jest możliwe bez naruszenia ładu przestrzennego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy stanowiącej urbanistyczną całość, która nie może być pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa "narzuca pewną bliskość". Obszar analizowany wyznaczony w sprawie obejmuje ten fragment nieruchomości zabudowanej, na którym nie ma budynku, działka jest długa i budynek znajduje się ok. 100 m od granic obszaru analizowanego. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy. Zwróciła uwagę, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje działkę zabudowaną. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi o sąsiedniej działce zabudowanej i nie wprowadza warunku dotyczącego lokalizacji budynku na takiej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podało, że w sprawie nie można przyjąć do analizy całej działki zabudowanej, albowiem ze względu na jej kształt (działka długa i wąska), budynek zlokalizowany jest 100 m od granic wyznaczonego obszaru, a teren objęty wnioskiem znajduje się w otoczeniu obszarów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą kontrowersji. Bezsporne jest, że na działce nr 4 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, a granica wyznaczonego obszaru analizowanego biegnie przez tę działkę, pozostawiając poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego zabudowaną część działki. W konsekwencji w granicach obszaru analizowanego istotnie nie znajduje się żadna zabudowa, umożliwiająca określenie funkcji i parametrów dla zabudowy planowanej. Jednocześnie granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotność frontu działek objętych wnioskiem. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazana w § 3 ust. 1 rozporządzenia wielkość służąca wyznaczeniu granic obszaru analizowanego jest wielkością minimalną. Posługując się dwoma kryteriami, zarówno szerokością frontu działki objętej wnioskiem, jak i wymiarem podanym w metrach, prawodawca określił, jaka jest minimalna wielkość obszaru analizowanego, nie może ona być mniejsza niż ustalona w oparciu o podane kryteria. Nie oznacza to jednocześnie zakazu objęcia analizą obszaru większego, jeśli jest to zasadne w danych okolicznościach sprawy. Granice obszaru analizowanego, wyznaczanego w opisany w rozporządzeniu sposób, nie muszą się pokrywać z granicami ewidencyjnymi działek sąsiednich. Jednocześnie jednak, na co zwraca uwagę skarżąca, przepis ustawy w art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia dopuszczalność ustalenia warunków od tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana. Ustawa posługuje się pojęciem działki zabudowanej, nie zaś samej zabudowy, choć oczywiście ustalenie parametrów i funkcji zabudowy jest możliwe w oparciu o zabudowę istniejącą na działkach sąsiednich. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest tak, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w minimalnej wymaganej wielkości, znajduje się działka zabudowana, choć sama zabudowa znajduje się już poza wyznaczonym obszarem analizowanym, przez co nie została uwzględniona. Spór w sprawie dotyczy wobec tego prawidłowości ustalenia przez organy granic obszaru analizowanego. Nie został naruszony przepis mówiący o minimalnej jego wielkości, problem polega jednak na tym, czy wielkość ta nie powinna zostać zwiększona w istniejącym stanie faktycznym. W załączniku do decyzji, jakim są wyniki analizy opisowej stwierdzono, że wyznaczony obszar jest w pełni reprezentatywny dla rejonu, dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, ponieważ w obszarze analizowanym w dalszym ciągu znalazłaby się ta sama funkcja użytkowania terenu. Takie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Niewątpliwie poszerzenie granic obszaru analizowanego w ten sposób, aby objął on całą zabudowaną działkę nr 4 ma wpływ na stwierdzenie dotyczące funkcji zagospodarowania istniejącej w obszarze analizowanym, w konsekwencji bowiem w obszarze znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, a takiej zabudowy dotyczy wniosek. Rozszerzenie obszaru analizowanego poza minimalna wielkość określoną w rozporządzeniu nie jest wykluczone. Warunkiem jest, aby takie rozszerzenie nie miało cech arbitralności, ale znajdowało uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy. Skoro ustawa w art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy zależy od tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w określony sposób, a wyznaczony w oparciu o przepis rozporządzenia obszar analizowany w minimalnej wielkości działkę zabudowaną obejmuje tylko w niezabudowanej części, to jest to okoliczność uzasadniająca zwiększenie obszaru analizowanego i przesunięcie jego granic do granic ewidencyjnych zabudowanej działki. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy uwzględnią to stanowisko i dokonają takiej korekty granic obszaru analizowanego. Jednocześnie trzeba jednak zwrócić skarżącej uwagę, że ze względu na dużą wielkość działki zabudowanej, stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki może zostać wyliczony w takiej wielkości, że jego zachowanie w stosunku do działek objętych wnioskiem, na których planuje się aż pięć budynków, może nie być możliwy do zachowania. Ponieważ jednak parametry te nie były w dotychczasowym postępowaniu wyliczone, Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, że stwierdzone wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie miało wpływu na wynik postępowania, co uzasadniałoby oddalenie skargi. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku Skarżącej w tym zakresie. O prawie żądanie zwrotu kosztów postępowania do czasu zamknięcia rozprawy Skarżąca była przez Sąd pouczona dwukrotnie: w wezwaniu z 6 kwietnia 2012 r. i zawiadomieniu z 24 sierpnia 2012 r.