IV SA/Wa 941/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego od skargi. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno-usługowego z garażem w bryle budynku z elementami zagospodarowania terenu na działce o nr [...] położonej w obrębie [..]-[...]-[...] przy ul. [...]. na terenie W. Od powyższej decyzji odwołał się M.K., który podniósł, że sąsiednie działki są zabudowane, a na działce o nr [...]przy ul. [...] znajduje się transformator. Zwrócił uwagę, że w stosunku do dwóch nieruchomości sąsiadujących, dostępnych z tej samej ulicy ustalono warunki zabudowy. Wskazał, że organ I instancji nie dostrzegał w poprzednio wydanych w tej samej sprawie decyzjach problemu związanego z brakiem dostępności do ww. drogi, polegającej na braku potencjalnej możliwości Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszklano-usługowego z garażem w bryle budynku z elementami zagospodarowania terenu na działce o nr [...] położonej obrębie [...]-[...]-[...] przy ul. [...] na terenie W., orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj. w sytuacji, gdy : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 1 istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn.akt II OSK 646/2006 w którym podkreślono, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma ona na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Jednocześnie pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w związku z posługiwaniem się przez ustawę sformułowaniami nie zawsze jasnymi należy, w razie uzasadnionych wątpliwości, interpretować je na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich. Uznać zatem należy, iż obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zanalizowanie stanu zabudowy tzw. sąsiedztwa urbanistycznego, które należy utożsamiać z obszarem analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.Nr 164, poz. 1588). Kolegium podkreśliło także, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była wiernym odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ogólnikowo uzasadnił odmowę ustalenia warunków zabudowy. Ponadto Kolegium wskazało na niewyjaśnienie przez organ I instancji na czym miałby polegać brak dostępu działki wnioskodawcy - przylegającej zresztą do drogi gminnej - do tejże drogi. Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie Kolegium z załączonych do akt sprawy materiałów nie wynika, iż nieruchomość na której inwestor planuje inwestycję nie posiada dostępu do drogi publicznej, a ten argument jest drugą wskazaną przez organ I instancji podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Przedstawione takie uzasadnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy nie znajduje jednak odzwierciedlenia w przepisach prawa i jest niewłaściwe. Treść warunku , na którego niespełnienie powołuje się organ I instancji brzmi : "2) teren ma dostęp do drogi publicznej;". Organ I instancji nie uzasadnił, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Pismem z dnia [...] marca 2012r. M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi odwoławczemu, iż uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy przekazując ją kolejny raz organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012.r poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli 3 działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2, art. 136 oraz art. 15 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał organowi ustalającemu warunki zabudowy sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z nową treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to oznacza, że chodzi w nim o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, publ. Lex/el 2011). W świetle tak znowelizowanego przepisu, aby organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji winien wykazać w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej łączne zaistnienie powyższych przesłanek w sprawie. W pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jakie to przepisy konkretnie zostały naruszone. W drugiej kolejności, że sprawa nie została wyjaśniona w całości, a ten zakres sprawy, który pozostał do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż przy obowiązującym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o charakterze kasacyjnym nie wystarczy już uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, choć i na takim stanowisku - w ocenie Sądu - w sposób wyraźny nie stanęło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu Kolegium nie wykazało, iż decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co wiąże się z niewyjaśnieniem sprawy w całości. Z treści kontrolowanej decyzji wynika wręcz, że materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany, a wątpliwości organu odwoławczego dotyczą wyłącznie jego oceny. Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ogólnikowo uzasadnił odmowę ustalenia warunków zabudowy tym, że przy ul. [...]. nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zważywszy, że z załączonych do akt map jak i samej decyzji wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki o podobnej jak planowana inwestycja funkcji. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że dla działek przylegających do ul. [...]. (mających dostęp do tej samej drogi gminnej) ustalił jednak warunki zabudowy o identycznej funkcji jak planowana inwestycja. W ocenie Kolegium, więc w świetle zebranego materiału dowodowego trudno podzielić argumentację organu I instancji, że w tej konkretnej sprawienie nie został spełniony warunek wynikając z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. W tej sytuacji 5 zdaniem Kolegium wątpliwości skarżącego, iż w sprawie doszło do nierównego traktowania przez organy administracji podmiotów - właścicieli nieruchomości- należałoby uznać za uzasadnione. Odnosząc się natomiast do kwestii niewyjaśnienia przez organ I instancji na czym miałby polegać brak dostępu działki wnioskodawcy - przylegającej zresztą do drogi gminnej - do tejże drogi, organ odwoławczy wskazał, że z załączonych do akt sprawy materiałów nie wynika, iż nieruchomość na której inwestor planuje inwestycję nie posiada dostępu do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne jest - zgodnie z art. 15 K.p.a. - postępowaniem dwuinstancyjnym. Oznacza to, iż każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca w art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. W ramach realizacji zasady dwuinstancyjności organ drugiej instancji jest nawet uprawniony - na zasadzie art. 136 K.p.a. - do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z przeanalizowaniem całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym analizy tekstowej i graficznej, a nadto treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ, mając za podstawę zgromadzony materiał sprawy, powinien zbadać i jednoznacznie ocenić czy działka posiada dostęp do drogi publicznej i czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu sprawy stwierdziło konieczność wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, uprawnione jest na mocy art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. 6 W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę będzie miało na względzie wskazania sformułowane w niniejszym orzeczeniu, mając jednocześnie na uwadze iż zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W tym stanie rzeczy - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzeczono jak pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., postanowiono w pkt II sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art.223 §2 P.p.s.a. orzeczono w przedmiocie ściągnięcia należnej opłaty (brakującego wpisu sądowego w wysokości 400 zł) od organu.