II OSK 1986/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2226/12 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2226/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i przyznał pełnomocnikowi skarżącego zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: A. K. pismem z 22 maja 2012 r. wniósł o zwrot zdeponowanego w Urzędzie Gminy w B. aktu jego urodzenia, który jest oryginałem sporządzonym oraz wydanym poza granicami Polski i potrzebnym wnioskodawcy w innych postepowaniach i procedurach prawnych. Przyczyna deponowania tego aktu w ww. Urzędzie ustała, albowiem zaprzestał on ubiegać się o obywatelstwo polskie. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w B. postanowieniem z [...] maja 2012 r. odmówił A. K. wydania z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego odpisu jego aktu urodzenia nr [...] sporządzonego w Miejskim Urzędzie Stanu Cywilnego w P. (R.) w dniu [...] kwietnia 1971 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na wniosek A. K. złożony 4 listopada 2004 r. - w trybie art. 73 ustawy z dnia 29 września 1986 r. prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1264, ze zm.) – w Urzędzie Stanu Cywilnego w B. został sporządzony w księdze urodzeń 2004 r. akt urodzenia Nr [...]. Do sporządzenia aktu stanu cywilnego w tym trybie istniała konieczność spełnienia określonych przesłanek. W szczególności niezbędne było dostarczenie przez wnioskodawcę dokumentu stanowiącego odpis aktu stanu cywilnego, który wraz z jego urzędowym tłumaczeniem miał stanowić podstawę do wpisania do polskich ksiąg stanu cywilnego. Do polskich ksiąg można wpisać tylko odpis takiego aktu, który w świetle przepisów prawa danego państwa obcego jest aktem stanu cywilnego dokonanym przez organ państwowy lub inny, upoważniony do prowadzenia tej rejestracji przez prawo danego państwa. A. K. dopełnił wszystkich wymaganych prawem formalności, w związku z powyższym decyzją Kierownika USC w B. Nr [...] z [...] listopada 2004 r. został sporządzony akt urodzenia Nr [...]. Po sporządzeniu aktu urodzenia odpis aktu transkrybowanego i jego tłumaczenie złożono do akt zbiorowych zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania aktów stanu cywilnego, sposobu prowadzenia ksiąg stanu cywilnego, ich kontroli, przechowywania i zabezpieczania oraz wzorów aktów stanu cywilnego, ich odpisów, zaświadczeń i protokołów (Dz. U. Nr 136, poz. 884, ze zm.). Zgodnie z § 15 ust. 4 cytowanego rozporządzenia wykonawczego dokumenty złożone do akt zbiorowych nie podlegają zwrotowi. A. K. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] lipca 2012 r. uchylił postanowienie z [...] maja 2012 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że ustawa z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego określa, w jakich przypadkach kierownik urzędu stanu cywilnego załatwia sprawę poprzez wydanie rozstrzygnięcia w postaci aktu administracyjnego. Decyzja podejmowana jest w sprawach sprostowania i uzupełnienia aktu stanu cywilnego (art. 28 i art. 36 powołanej ustawy), odtworzenia i ustalenia treści aktów stanu cywilnego oraz transkrypcji zagranicznych aktów stanu cywilnego (art. 34, art. 35 i art. 73 ustawy), a także w przypadku odmowy dokonania tych czynności. Kierownik urzędu stanu cywilnego w drodze decyzji odmawia również dokonania innych czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, nie wymienionych i nie przewidzianych w ustawie o aktach stanu cywilnego, ale mogących mieć wpływ na stan cywilny osoby, np. dotyczących odmowy transkrybowania obcego aktu stanu cywilnego do polskich ksiąg czy odmowy sporządzenia aktu stanu cywilnego. Natomiast postanowienia organ administracji wydaje w razie wystąpienia o zgodę na wyniesienie ksiąg i akt stanu cywilnego poza lokal urzędu z ważnych przyczyn lub w razie wystąpienia niebezpieczeństwa zagrażającego tym księgom i aktom, w przypadku udostępnienia ksiąg przedstawicielom organów państwowych i instytucjom naukowym celem przeglądania, w przypadku zniszczenia lub zaginięcia księgi stanu cywilnego lub jej części, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy był sporządzony odpis, a które zastępuje się wówczas odpowiednio odpisem. W rozpatrywanej sprawie odmowa zwrotu z akt zbiorowych oryginału aktu urodzenia A. K. nr [...] nie mogła nastąpić w formie postanowienia, na które służy zażalenie, ani tym bardziej w formie decyzji administracyjnej. Zwrot bądź odmowa zwrotu oryginału przedmiotowego aktu urodzenia złożonego do akt zbiorowych nie stanowi czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego i nie wpływa na stan cywilny osoby, a tylko w takich sprawach kierownik urzędu stanu cywilnego przeprowadza postępowanie administracyjne zakończone wydaniem aktu administracyjnego. Wojewoda wskazał, że Kierownik Urzędu błędnie pouczył stronę o prawie wniesienia środka zaskarżenia na podjęte rozstrzygnięcie. Skoro A. K. wystąpił z pisemnym wnioskiem o wydanie z akt zbiorowych jego oryginalnego aktu urodzenia, organ I instancji winien ustosunkować się do niego w drodze zwykłego pisma. Skargą A. K. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: prawa materialnego oraz fakt zawłaszczenia oryginału jego aktu urodzenia; art. 6 k.p.a. przez niedziałanie na podstawie przepisów prawa; art. 7 k.p.a. przez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania do organów administracji; art. 12 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady szybkości postępowania; art. 77 k.p.a. przez naruszenie zasady oficjalności postępowania dowodowego; art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów; art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł; art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 81 k.p.a. Zdaniem skarżącego postanowienie z [...] lipca 2012r. ma charakter bezprawny, jest oparte na nieprawdziwej informacji i błędnych ustaleniach. Skarżący nigdy nie składał w Urzędzie Stanu Cywilnego odpisów własnego aktu urodzenia. Przy sporządzeniu polskiego aktu urodzenia Urząd Stanu Cywilnego korzystał z oryginału aktu urodzenia, wydanego jego rodzicom, który posiadał od zawsze. Urząd Stanu Cywilnego korzystając z niewiedzy skarżącego, przetrzymuje ten oryginał, traktując go jako złożony przez niego odpis aktu lub dokument złożony w postępowaniu. Skarżący nie wiedział o przepisie prawa, obecnie używanym jako narzędzie przetrzymywania obcych dla polskich urzędów dokumentów. Nigdy nie został pouczony o przyjęciu i stałym przetrzymaniu aktu jego urodzenia. W przypadku pouczenia w 2004 r. o konsekwencjach pokazania tego aktu nigdy nie oddałby oryginału dokumentu. Nie jest obywatelem Polski, na terenie gminy B. nie mieszka i nie jest zameldowany. W związku z ustaniem przyczyny deponowania jego aktu urodzenia jako własności w Urzędzie Gminy B. wniósł o jego zwrot. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2012 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zwrot bądź odmowa zwrotu np. aktu urodzenia złożonego do akt zbiorowych nie stanowi czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego i nie wpływa na stan cywilny osoby, a tylko w takich sprawach kierownik urzędu stanu cywilnego przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem aktu administracyjnego. Zatem, załatwienie przez Kierownika Urzędu wniosku skarżącego opisanego w stanie sprawy w drodze postanowienia o odmowie wydania z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego aktu urodzenia, musiało skutkować podjęciem przez organ odwoławczy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.) – postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i umorzeniu postępowania, ze wskazaniem, że odpowiedź na podanie skarżącego winna nastąpić zwykłym pismem. W tak przedstawiającym się stanie sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia przywołanych w skardze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wynik sprawy nie mogła również wpłynąć argumentacja skarżącego co do braku pouczenia (braku wiedzy) - w postępowaniu, w którym dokonano transkrypcji złożonego przez niego aktu urodzenia do polskich ksiąg stanu cywilnego - o niemożności późniejszego zwrotu składanego ówcześnie przez skarżącego aktu stanu cywilnego, jako niezwiązana z jej przedmiotem. Natomiast, gdyby wówczas skarżący nie złożył aktu stanu cywilnego (jego odpisu) wystawionego w języku obcym, to kierownik urzędu stanu cywilnego nie mógłby dokonać czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego (art. 73 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 października 1998 r.). Sąd podkreślił, że odpowiadając na skargę organ prawidłowo wskazał skarżącemu, że akt urodzenia sporządzony za granicą, którego zwrotu domagał się skarżący został złożony w związku z dokonywaniem jego transkrypcji, tzn. wpisu do polskich ksiąg stanu cywilnego (art. 73 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego i § 9 ww. rozporządzenia). Dokument ten, po dokonaniu na jego podstawie wpisu w księgach stanu cywilnego, został włączony do akt zbiorowych dotyczących rejestracji stanu cywilnego. Zaś dokumenty złożone do takich akt zbiorowych nie podlegają zwrotowi, ale na wniosek osoby, która wykaże interes prawny, kierownik urzędu stanu cywilnego wydaje z akt zbiorowych np. potwierdzoną kserokopię dokumentów znajdujących się w tych aktach (§ 15 rozporządzenia). Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 135 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż postępowanie Sądu I instancji i w jego konsekwencji wydanie przedmiotowego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło wręcz przeciwny skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń procedury administracyjnej, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne i sprzeczne z interesem społecznym oraz poczuciem sprawiedliwości rozstrzygniecie sprawy bez wyczerpującej i obiektywnej analizy całości materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że skarżący nie był pouczony o tym, iż oryginał rosyjskiego aktu urodzenia nie zostanie mu zwrócony, w sytuacji gdy złoży go do akt kierownika USC, - naruszenia przepisów k.p.a. i ustawy prawo o aktach stanu cywilnego poprzez uznanie, że wniosek skarżącego nie może być załatwiony w formie decyzji lub postanowienia na które będzie przysługiwał stronie środek zaskarżenia, co w konsekwencji powoduje, że strona nie ma możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia do organu II stopnia, a co w konsekwencji powoduje, że jest pozbawiona prawa do obrony swoich interesów, - art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy, o którym mowa w wymieniony przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Treść zaskarżonego wyroku wskazuje, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został przyjęty przez Sąd, natomiast przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a więc niezgodnie z obowiązującą go procedurą zawartą w k.p.a., stanowi naruszenie przez Sąd wskazanego przepisu, gdyż nie chodzi tutaj o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem; - naruszeniu § 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania aktów stanu cywilnego poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że złożenie aktu stanu cywilnego bez poinformowania strony, że nie zostanie on jej zwrócony powoduje zaistnienie okoliczności, o których mowa w ww. przepisie, a w konsekwencji umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie tego aktu stanu cywilnego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów uzasadnionego ustanowienia pełnomocnika z urzędu, bowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 29 wrześnie 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego uchylono postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z B. z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wydania z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego odpisu urodzenia A. K. oraz umorzono postępowanie organu I instancji. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania za chybione uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., przez niepouczenie skarżącego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B., iż złożony przez niego oryginał rosyjskiego aktu urodzenia nie zostanie mu zwrócony w sytuacji, gdy złoży go do akt. Zarzut ten zmierza bowiem w istocie do wzruszenia nie zaskarżonej decyzji a poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., które to postanowienie zaskarżoną decyzją zostało wyeliminowane z obrotu prawego. Strona skarżąca nie podniosła przy tym skutecznie żadnych zarzutów, które mogłyby podważyć uznanie przez Wojewodę, iż organ I instancji orzekł w sprawie, która nie mogła stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego. Nie można za takie zarzuty uznać stwierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. i ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez uznanie, że wniosek skarżącego nie może być załatwiony w formie decyzji lub postanowienia, na które będzie przysługiwał stronie środek zaskarżenia. Prawidłowo powołana podstawa kasacyjna wymaga bowiem wskazania konkretnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji. Brak wskazania konkretnego przepisu powoduje, że nie można mówić o prawidłowo skonstruowanej podstawie kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać intencji autora skargi kasacyjnej. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając w sposób właściwy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia i konieczność, w tych okolicznościach, zastosowania art. 151 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten, co wymaga szczególnego podkreślenia, dotyczy więc jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji, nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1668/12). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania aktów stanu cywilnego, sposobu prowadzenia ksiąg stanu cywilnego, ich kontroli, przechowywania i zabezpieczenia oraz wzorów aktów stanu cywilnego, ich odpisów, zaświadczeń i protokołów (Dz. U. Nr 138, poz. 884 ze zm.). Z przepisu tego jasno wynika, że dokumenty mające wpływ na treść lub na ważność aktu stanu cywilnego, które włączono do akt zbiorowych dotyczących danego aktu stanu cywilnego (§ 15 ust. 3) nie podlegają zwrotowi (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba składająca takie dokumenty została pouczona o niemożności ich późniejszego zwrotu przez organ. Na marginesie podnieść jednak należy, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 1 marca 2015 r. Obecnie obowiązujące przepisy przewidują natomiast możliwość wydania zagranicznego dokumentu stanu cywilnego stanowiącego podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 26 ust. 2 zd. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 2[...] listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.), na wniosek osoby, która przedkłada zagraniczny dokument stanu cywilnego, można wydać ten dokument, po uprzednim sporządzeniu kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego, jeżeli wnioskodawca nie ma możliwości ponownego uzyskania tego dokumentu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.