II SA/Gl 613/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a.) w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa z dniem [...] r. przez Miasto B. nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, stanowiących własność Gminy B. i znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że właścicielem wskazanych wyżej nieruchomości jest Gmina B., natomiast Polski Związek Działkowców dysponuje prawem użytkowania wieczystego. Przywołując treść art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ stwierdził, że regulacja ta ma szczególny charakter, albowiem dotyczy nieruchomości należących do rodzinnych ogrodów działkowych. Specyfika tego przepisu przejawia się w odmiennym od zasad ogólnych trybie ustalania oraz wypłaty zobowiązania. W ocenie organu obowiązek odszkodowawczy powstaje w tym przypadku ex lege, ma charakter cywilnoprawny a zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest podmiot, który nabywa grunt w związku z realizacją inwestycji drogowej. Zdaniem Prezydenta B. organ może rozstrzygać sprawy decyzją tylko tam, gdzie przepis wyraźnie dopuszcza taką możliwość. W art. 18 ust. 1g przywołanej ustawy brak jest podstawy do wydania decyzji przez organ, a wobec tego przyjąć trzeba, że zarówno wysokość jak i forma odszkodowania za grunt zajęty na potrzeby realizacji inwestycji drogowej nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożył Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...], zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 12 ust. 4a w związku z art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 104 § 1 K.p.a. W ocenie strony odwołującej się organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej mimo, że art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprost nie przewiduje możliwości wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organ powinien zastosować normę ogólną zawartą w art. 104 ust. 1 K.p.a. Oprócz tego Prezydent B. naruszył art. 12 ust. 1 K.p.a. ponieważ dysponując wszelkimi niezbędnymi informacjami (operatami szacunkowymi, danymi użytkowników działek itp.) zwleka z zakończeniem postępowania odszkodowawczego. W konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego po tak długim okresie narusza zasadę zaufania uczestników postępowania wobec organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Ponadto strona odwołująca się zwróciła uwagę na nieprawidłowości związane z doręczeniem jej decyzji przez organ pierwszej instancji, albowiem pomimo przesłania stosownego pełnomocnictwa udzielonego Okręgowemu Zarządowi [...] Działkowców decyzja o umorzeniu postępowania nie została wysłana na adres pełnomocnika. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 11g i art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania ponieważ istnieją wszelkie elementy stosunku prawnego pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w powyższej kwestii i orzeczenie o ustaleniu odszkodowania za wygaszenie użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu, zgodnie z którym art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłącza zastosowanie art. 12 ust. 4f tej ustawy, a także, że roszczenie przewidziane w art. 18 ust. 1g ma charakter cywilnoprawny. Zauważył, że krąg podmiotów wskazanych w ostatnim z przywołanych przepisów nie jest tożsamy z kręgiem stron wymienionych w art. 12 ust. 4f powołanej ustawy. Przepis art. 12 ust. 4f przewiduje bowiem obowiązek wypłaty odszkodowania m. in. na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej, natomiast art. 18 ust. 1g przewiduje odrębne odszkodowania dla każdego członka Polskiego Związku Działkowców za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na ich działkach, zaś dla Polskiego Związku Działkowców odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu, jak również dla właściciela gruntu. Kwestie te powinny być zaś rozstrzygnięte w decyzji wydanej przez uprawniony organ. Wojewoda [...] przychylił się również do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta B. było prowadzone z przekroczeniem przewidzianych ustawą terminów, co stanowiło naruszenie nie tylko przywołanego wyżej art. 12 § 1 K.p.a. lecz również art. 8 K.p.a. Zaaprobowany został również zarzut dotyczący nieprawidłowości doręczeń, a zwłaszcza pominięcia pełnomocnika ustanowionego przez stronę odwołującą się. W ocenie organu odwoławczego takie działanie Prezydenta Miasta B. stanowi naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. jednakże nie miało ono wpływu na wynik postępowania administracyjnego w sprawie. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina B., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Powołując się na wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/GL 51/11 skarżąca podkreśliła, że art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera wyraźnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, zaś art. 12 ust. 5 przywołanej ustawy precyzuje, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe z zastrzeżeniem art. 18. W ocenie skarżącej art. 18 ust. 1g przywołanej ustawy odwołuje się do sytuacji wyjątkowej pod względem podmiotowym i przedmiotowym gdy decyzja dotyczy terenów rodzinnych ogródków działkowych. Wówczas bowiem obowiązek odszkodowawczy powstaje ex lege i ma charakter cywilnoprawny. Przepis art. 12 ust. 4f ustawy wprost przewiduje wydanie decyzji o odszkodowaniu za grunt zajęty pod realizację inwestycji drogowej jednakże brak jest analogicznego rozwiązania w art. 18 ust. 1g tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji raz jeszcze zauważył, że regulacja ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie daje podstawy do przyjęcia założenia, że art. 18 ust. 1g wyłącza zastosowanie art. 12 ust. 4f tej ustawy, a zatem, że roszczenia odszkodowawcze w nim przewidziane mają cywilnoprawny charakter. W ocenie organu taka interpretacja tej regulacji pozbawiałaby możliwości uzyskania odszkodowania niektóre podmioty posiadające tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości (np. wierzycieli hipotecznych). Zdaniem Wojewody treść art. 18 ust. 1g ustawy nie wyłącza zastosowania art. 12 ust. 4f, a wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie istnieje możliwość wydania rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 12 października br. pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę wskazując, że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej stanowi doprecyzowanie zasad ustalania odszkodowania za przejęte nieruchomości zawartych w art. 12 ust. 5 tej ustawy, który przewiduje bonus w sytuacji, gdy decyzja dotyczy rodzinnych ogródków działkowych. W odpowiedzi na pytanie przewodniczącego pełnomocnik oświadczyła, że jej zdaniem, obok odszkodowania ustawa przewiduje w takich przypadkach gratyfikacje przewidziane art. 18 ust. 1g specustawy drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W sprawie jest bezsporne, iż Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] roku, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] do granic miasta. Wyżej wymienioną decyzją Prezydenta Miasta B. została objęta nieruchomość położona w B., obręb K., oznaczona jako działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...] zapisana w księdze wieczystej nr [...][...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., gdzie jako właściciela wpisano Gminę B. w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Nieruchomość powyższa przeszła z mocy prawa z dniem [...] roku na rzecz Miasta na prawach powiatu B. Z tym też dniem nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i przejęcie składników położonych na nieruchomości. Artykuł 12 ust. 4a i 4b specustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządowej) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednakże Prezydent Miasta B. dopiero w dniu [...] roku wydał decyzję o umorzeniu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą własność Gminy B., w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Zdaniem organu I instancji specustawa drogowa zawiera szczególną regulację odnośnie ogrodów działkowych w art. 18 ust. 1g, która realizowana jest w drodze cywilnej i regulacja ta wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4f ustawy. Decyzja ta została przez organ odwoławczy uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ ten zakwestionował pogląd organu I instancji co do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za sporną nieruchomość. Zdaniem tego organu art. 12 ust. 4f specustawy drogowej daje podstawę do przyjęcia, że w sytuacji gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej obejmuje tereny rodzinnych ogródków działkowych, na których ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz PZD, powstaje roszczenie o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Nadto zdaniem organu także roszczenia o których mowa w art. 18 ust. 1g ustawy realizowane są w drodze decyzji administracyjnej, a ten przepis nie wyłącza stosowania art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Skład orzekający w części podziela argumenty zaskarżonej decyzji, co stało się podstawą oddalenia skargi. Mianowicie skład orzekający stoi na stanowisku, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że o roszczeniach objętych art. 18 ust. 1g orzeka się w drodze decyzji administracyjnej co wykluczało możliwość umorzenia postępowania. Istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w przypadku gdy decyzja o realizacji inwestycji drogowej obejmuje nieruchomość na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz PZD i urządzono rodzinny ogród działkowy art. 18 ust. 1g specustawy drogowej wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4f tej ustawy oraz czy dochodzenie roszczeń określonych w art. 18 ust. 1g odbywa się w trybie cywilnoprawnym czy też administracyjnoprawnym. Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu oraz osobie, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Brzmienie powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że trybem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w związku z realizacją inwestycji drogowej jest procedura administracyjna, w szczególności przesądza o tym wyżej powołany art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Jednakże należy zwrócić uwagę na art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i art. 18 ust. 1g tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Artykuł 18 określa sposób wyliczenia odszkodowania, co następuje decyzją administracyjną szczególne bonusy (przyznawane także decyzją) a w art. 18 ust. 1g stanowi, że w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2005.169.1419 ze zm.) podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1. wypłacić członkom PZD – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach, 2. wypłacić PZD – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu, 3. zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Powyższy przepis wszedł w życie (został dodany) z dniem 29 maja 2009 roku, co ma znaczenie w kontekście wejścia w życie specustawy drogowej. Mieści się on w art. 18 tej ustawy stanowiącym o mechanizmach rządzących ustaleniem wysokości odszkodowania, co następuje w formie decyzji. Przepis art. 18 ust. 1g w istocie także dotyczy odszkodowania, a został wyodrębniony ze względu na szczególny podmiot i przedmiot, reguluje bowiem kwestię objęcia decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych. Rodzinne ogrody działkowe stanowią szczególną kategorię nieruchomością gruntowych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej reguluje szczególny tryb wypłaty odszkodowania za grunty stanowiące rodzinne ogrody działkowe. Jest to wyjątek od generalnej zasady, zgodnie z którą odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4a, przysługuje dotychczasowemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu oraz osobie, której do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Zdaniem składu orzekającego art. 18 ust. 1g specustawy drogowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 ust. 4f, co oznacza że w przypadku gdy decyzja o realizacji inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogródków działkowych to podmiotom wymienionym w tym przepisie przysługują roszczenia wymienione w art. 18 ust. 1g, które winny być ustalone w decyzji administracyjnej. Roszczenia te bowiem stanowią odszkodowanie za nieruchomości zajęte w związku z decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Istotnie art. 18 ust. 1g specustawy nie wskazuje formy w jakiej o wymienionych w tym przepisie roszczeniach należy orzekać. Jeżeli jednak te roszczenia są "odszkodowaniem" za likwidację rodzinnego ogrodu działkowego (jego części) to formą taką jest decyzja (art. 12 ust. 4a). Wydaje się też nie budzić wątpliwości, że decyzja jest wydawana we wszystkich wypadkach wskazanych w art. 18 ust. 1-1f specustawy. Nadto należy podkreślić, że roszczenia o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej stanowią następstwo decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc także względy ekonomiki procesowej oraz względy celowościowe przemawiają za przyjęciem drogi administracyjnej do dochodzenia tych roszczeń. Podkreślić też należy, iż ustalenie odszkodowania dla podmiotów, o których mowa w art. 18 ust. 1g niewątpliwie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej i w tym zakresie Sąd nie podziela poglądów zawartych w dotychczas nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 30 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/GL 51/11. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ I instancji był zobowiązany orzec o odszkodowaniu (którego rodzaj przewiduje art. 18 ust. 1g specustawy) to nie można przyjąć, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, a w związku z tym umorzyć postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 105 § 1 kpa może nastąpić wówczas, gdy z jakichkolwiek przyczyn stanie się ono bezprzedmiotowe. Umorzenie ma związek z okolicznościami, które stanowią trwałe, nieusuwalne przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu istnieje zarówno podmiot jak i przedmiot i co należy podkreślić organ administracyjny jest kompetentny do orzekania w sprawie na podstawie art. 18 ust. 1g specustawy, co nie stanowi – jak wskazano wyżej – domniemania stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, bowiem podstawa do jej wydania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z tym uznając, że zaskarżona decyzja, mimo częściowej wadliwości uzasadnienia, odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) oddalił skargę.