II SA/Op 401/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 22 października 2012r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. i L. K. na pismo Wojewodę Opolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia rzeczy porzuconych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 15 maja 2012 r. Z. K. i L. K. zwrócili się do Starosty Głubczyckiego, na zasadzie art. 183 Kodeksu cywilnego, o uznanie rzeczy A. K. wymienionych w wykazie, za rzeczy porzucone. Wyjaśnili, że w/w zamieszkiwał w zabudowaniach wnioskodawców i zmarł w dniu 1 grudnia 2010 r., a po zmarłym pozostało szereg rzeczy ruchomych, które zostały spisane komisyjnie i zabezpieczone. Po dokonaniu wymienionych czynności wnioskodawcy zwrócili się na piśmie do syna zmarłego – A. K., aby po przeprowadzeniu postępowania spadkowego, spadkobiercy odebrali rzeczy zmarłego. Wobec nie zgłoszenia się spadkobierców po odbiór rzeczy w ciągu 1,5 roku uznali wniosek o uznanie rzeczy za porzucone za zasadny. Domagali się również od organu, na zasadzie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych, aby Starosta odebrał porzucone rzeczy i sam je przechowywał. Natomiast na podstawie art. 186 Kodeksu cywilnego zażądali znaleźnego, zwłaszcza wobec poniesienia znacznych kosztów związanych z przechowaniem rzeczy. W odpowiedzi na powyższe Starosta Głubczycki pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 922 § Kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą śmierci na jego spadkobierców. Uznał, że w sprawie brak jest podstaw do uznania rzeczy ruchomych pozostawionych po zmarłym jako porzuconych, gdyż brak jest w tym przypadku zamiaru właściciela do wyzbycia się własności tych rzeczy. Wobec tego, rzeczy wyszczególnione w wykazie nie należy traktować jako rzeczy zagubione. Nie mają zatem do nich zastosowania przepisy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz.U. Nr 22, poz. 141 ze zm.), określające Starostę Głubczyckiego jako organ właściwy do przechowania rzeczy znalezionych oraz poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru. Z. K. i L. K. pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. nazwanym "odwołaniem od decyzji" Starosty Głubczyckiego, wnieśli do Wojewody Opolskiego o zmianę kwestionowanego pisma Starosty Głubczyckiego podnosząc, że organ ten nie nazwał swego pisma decyzją, ani nie pouczył ich o środkach zaskarżenia. Ustosunkowując się do argumentacji Starosty Głubczyckiego podnieśli, że przepis art. 183 § 2 Kodeksu cywilnego, a także § 15 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych wyraźnie stanowią, że przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się do rzeczy porzucanych bez zamiaru wyzbycia się ich własności. Ponadto, skoro przez ponad 1,5 roku spadkobiercy A. K. nie zgłaszają się po rzeczy pozostawione po zmarłym, jest oczywistym, że te rzeczy zostały porzucone. Starosta Głubczycki pismem z dnia 21 czerwca 2012 r., działając w oparciu o przepis art. 231 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Wojewodzie Opolskiemu do rozpatrzenia skargę Z. K. i L. K. z dnia 18 czerwca 2012 r. Wskazał, że właściwym do rozpatrzenia skargi w myśl art. 229 pkt 2 Kodeksu jest wojewoda. Podniósł, że zgodnie z art. 183 § 2 Kodeksu cywilnego, przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się odpowiednio do rzeczy porzuconych bez zamiaru wyzbycia się własności, jak również do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły. Natomiast wskazując na § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych, wskazał jaki organ jest właściwy do odbierania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy zagubionych, jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy. Wojewoda Opolski pismem z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...], działając na zasadzie art. 237 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, że skierowane do wnioskodawców pismo z dnia 4 czerwca 2012 r., nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, w związku z tym nie przysługują wynikające z art. 127 Kodeksu środki odwoławcze. Ponadto, w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 183 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych, bowiem dotyczą one rzeczy pozostawionych przez osobę zmarłą, a prawa i obowiązki majątkowe zmarłego, stosownie do art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, przechodzą na jego spadkobierców. Wojewoda uznał, że z analizy przesłanych przez Starostę Głubczyckiego dokumentów wynika, że skoro zmarły zamieszkiwał u wnioskodawców, to sugeruje, że mieszkał na podstawie zawartej umowy cywilno – prawnej i stąd roszczeń z tego tytułu należy dochodzić u spadkobierców zmarłego. Pismem z dnia 26 lipca 2012 r. Z. K. i L. K. zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o nadanie biegu ich skardze z dnia 15 lipca 2012 r. i spowodowanie przesłania przez Wojewodę Opolskiego akt sprawy oraz jej rozpoznania, bowiem zdaniem skarżących organ bezzasadnie odmawia jej nadania biegu. Do akt dołączyli pismo z dnia 15 lipca 2012 r. nazwane: "skarga na decyzję Wojewody Opolskiego" z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 4 czerwca 2012 r., nr [...]. W skardze zarzucili pismu Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. naruszenie procedury, a to art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 78 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że pismo Starosty Głubczyckiego nie stanowi decyzji administracyjnej. Nadto, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 183 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z § 15 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rzeczy znalezionych, a także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powtórzyli stanowisko wyrażane w postępowaniu przed organami dotyczące interpretacji przepisów prawa dotyczących rzeczy znalezionych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania. Przedstawiając przebieg postępowania, powtórzył argumenty zawarte w piśmie z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zatem zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest pismo Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...] z treści, którego wynika, zdaniem skarżących, że organ utrzymuje w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 4 czerwca 2012 r. o odmowie uznania przedmiotowych rzeczy, za rzeczy porzucone. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że problematykę związaną z rzeczami znalezionymi (zgubionymi) reguluje Kodeks Cywilny. Zgodnie z art. 183 § 1 k.c. kto znalazł rzecz zgubioną, powinien niezwłocznie zawiadomić o tym osobę uprawnioną do odbioru rzeczy. Jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, powinien niezwłocznie zawiadomić o znalezieniu właściwy organ państwowy. Art. 183 § 2 k.c. stanowi, że przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się odpowiednio do rzeczy porzuconych bez zamiaru wyzbycia się własności, jak również do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 185 k.c. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. z 1966 r., Nr 22, poz. 141, ze zm.) - zwane dalej: "rozporządzeniem". Zgodnie z § 1 rozporządzenia organami właściwymi do odbierania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy zgubionych, jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, są rejonowe organy rządowej administracji ogólnej właściwe miejscowo dla terenu, na którym znaleziono rzecz, zwane dalej "organami przechowującymi". Organy te są również właściwe do przechowywania rzeczy znalezionych oraz do poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru. W świetle powyższego przepisu nie może budzić wątpliwości, że występujący w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Opolski jest organem administracji publicznej. Dla przyjęcia istnienia sprawy sądowoadministracyjnej konieczne jest jednak również istnienie przedmiotu kontroli sądowej, określonej w przepisach dotyczących właściwości tych sądów. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. Zasada ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skarżący w istocie wyrazili dezaprobatę dla nieprawidłowych działań Starosty Głubczyckiego i Wojewody Opolskiego w zakresie rzeczy porzuconych. Nie wskazali jednakże decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności, które te organy wydały lub dokonały, a które zgodnie z obowiązującymi przepisami mogłyby być przedmiotem skargi przed sądem administracyjnym. Wprawdzie skarżący uznali zaskarżone pismo i poprzedzające je pismo Starosty Głubczyckiego z dnia 4 czerwca 2012 r., nr [...] za rozstrzygnięcie w sprawie (decyzje) i za takim uznaniem, ich zdaniem, przemawia także złożenie przez nich odwołania do Wojewody Opolskiego, jednakże z przedstawionym poglądem nie można zgodzić się. Zaskarżone pismo Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...], ani też pismo Starosty Głubczyckiego nie są decyzją, bowiem nie zawierają niezbędnych elementów pozwalających uznać je za decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Oceniając czy zaskarżone pismo było decyzją odmowną, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., Sąd miał na względzie to, że za minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pominięcie rozstrzygnięcia (osnowy) powoduje, że określone pismo nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Inaczej mówiąc, jeżeli w treści pisma nie da się wyróżnić sentencji, która winna w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji wyrażać wolę organu, to brak jest możliwości uznania go za decyzję Osnowa decyzji winna być jasna i precyzyjna, a zarazem zrozumiała dla stron i nawet bez uzasadnienia dawać wyraz woli organu. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie stanowisko zajął organ (przejaw jego woli), a więc jakie uprawnienia zostały przyznane lub nie lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Tylko brak niektórych elementów w akcie, nie pozbawia go charakteru decyzji. Do tych braków nie należy jednak oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Brak zatem sentencji w treści pisma przesądza o niemożności uznania takiego pisma za wadliwą decyzję. Nieistnienie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie pozwalało zatem Sądowi na procedowanie w sprawie. Ponadto, zaskarżonym pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. Wojewoda Opolski, działając na zasadzie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w istocie uznał, że charakter opisanych zarzutów wskazuje na tzw. "skargę powszechną", jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść na zasadzie przepisów Działu VIII ustawy, pn. "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego). Postępowanie w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego ma jednakże charakter odrębny od postępowania administracyjnego, nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, jedynie informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Skarga ta rozpoznawana jest na podstawie przepisów przywołanego Działu VIII i w stosunku do niej przepisy P.p.s.a. nie znajdują zastosowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r., nr III SA 1636/97, dostępny w programie komputerowym LEX nr 37138, a także postanowienie z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09, umieszczone na stronie internetowej NSA pn. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.nsa.qov.pl). Z powyższych względów zaskarżone pismo Wojewody Opolskiego nie może stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego, stosownie do przywołanego powyżej art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a., należało odrzucić, co Sąd orzekł, jak w sentencji.