II SA/Kr 1136/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi M.J. i K.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorowi M.J. i właścicielowi działki nr [...] w N. (na której usytuowany jest obiekt budowlany) K.J. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego - tj. torowiska zamocowanego na fundamentach, na którym zamocowany jest trak wraz z instalacją elektryczną, wchodzącego w skład tartaku, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości N. gm. L. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2011 r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że na działce nr [...] w N. znajduje się między innymi, torowisko zamocowane na fundamentach, na którym zamocowany jest trak (piła taśmowa) wraz z instalacją elektryczną które wchodzi w skład tartaku zlokalizowanego na tej działce. Długość torowiska wynosi 15,60 m, szerokość 1,15 m, szyny przytwierdzone są do stóp fundamentowych betonowych o wymiarach 0,25 m x 0,25 m, po 13 stóp pod każdą szyną. Na szynach ustawiona jest piła taśmowa wraz z silnikiem elektrycznym (trak). Odległość konstrukcji traku od krawędzi jezdni drogi asfaltowej wynosi 29,50 m. Obecna podczas kontroli M.J. oświadczyła do protokołu z kontroli, że jest inwestorem traku, całą konstrukcję wykonała w roku 2002, a na jej wykonanie nie posiadała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Następnie organ wskazał, że Wójt Gminy L. pismem z dnia 18 maja 2011 r., poinformował, że dla terenu na którym położona jest działka nr [...] w miejscowości N. , Gmina L. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ stwierdził, że omawiane torowisko wraz z trakiem nie narusza przepisów, w techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, w oparciu o przytoczony wyżej przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. organ wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego - tj. torowiska zamocowanego na fundamentach oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 ustawy. Pomimo upływu z dniem 31 stycznia 2012 r. terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2011 r., inwestor nie przedłożył w wymaganych dokumentów. W dalszej części decyzji zaznaczono, że organ ustalił krąg osób posiadających przymiot strony w niniejszym postępowaniu, uznając za stronę inwestora – M.J. oraz właściciela działki nr [...]w N. , na której usytuowany tartak –K.J. , a także ze względu na to, że omawiany obiekt budowlany - tartak jako całość, usytuowany jest w zbliżeniu do granicy działki [...] w N. - właściciela tej działki – D. i W.S. . Do organu nie wpłynęła żadna skarga od właściciela działki, na której usytuowany jest omawiany obiekt budowlany. Również w toku niniejszego postępowania, właściciel działki K.J. nie wnosił uwag, co do zgody na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego na jego działce. Podkreślono także, że omawiany obiekt budowlany - wchodzący w skład tartaku, może przynosić korzyści materialne właścicielowi działki, na której jest usytuowany, z tego też względu właściciel działki może nie wyrazić zgody na wejście na teren działki nr [...] wykonanie robót rozbiórkowych prowadzonych na działce stanowiącej jego własność, a zatem decyzja taka byłaby niewykonalna. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M.J. i K.J. podnosząc, że maszyna tartaczna przenośna (trak) nie jest obiektem budowlanym ani budowlą i jest używany na terenie nieruchomości nr [...](poza budynkami). Maszynę tartaczną (trak) jak i prowadnice na których jest postawiona na kołach można w każdej chwili przenieść w inne miejsce. Wskazali, że trak można porównać do innych maszyn, takich jak betoniarki, piły taśmowe. Obiekt ten nie jest budowlą. Decyzją z dnia[...]maja 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w art. 29 ustawy Prawo budowlane ustawodawca enumeratywnie wskazał budowy oraz roboty budowlane, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Przedmiotowe roboty budowlane - wykonanie torowiska zamocowanego na fundamentach, na którym zamocowany jest trak wraz z instalacją elektryczną, nie mieszczą się w wymienionym katalogu zwolnień, zatem inwestor przed rozpoczęciem robót winien był uzyskać decyzję pozwolenia na budowę. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonany obiekt budowlany stanowi wolno stojące urządzenie techniczne, czyli budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestor – M.J. zrealizowała przedmiotowy obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem został on wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto inwestor nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, który to jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego, tj. nie przedłożył stosownych dokumentów w ustawowym terminie, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Na końcu zaznaczono, że w toku postępowania organ I instancji zapewnił gwarancje procesowe stron, które były powiadomione zgodnie z art. 10 k.p.a. przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.J. i K.J. zarzucając, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 48 tej ustawy, które nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że torowisko na którym zamocowany jest trak nie jest w rozumieniu ustawy Prawo budowlane budowlą. Przy wykonywaniu tego torowiska nie były wykonywane roboty, które kwalifikowałyby się jako roboty budowlane w myśl ustawy Prawo budowlane, jak również nie znajdowały zastosowania przepisy wynikające z ww. ustawy, w szczególności przepisy techniczno-budowlane. Skarżący podkreślili, że wykonanie traka wraz z prowadnicami to typowe roboty ślusarskie i mechaniczne związane z obróbką metalu. Trak wraz z prowadnicami, po wykonaniu, został umieszczony na bloczkach betonowych, które posłużyły do stabilizacji na gruncie i odpowiedniego wypoziomowania urządzenia. Betonowe bloczki na których został ustawiony trak nie są stopami betonowymi, czy też fundamentami betonowymi jak stwierdzają organy nadzoru budowlanego. Umieszczenie traka na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w ziemi nie przesądza o jego trwałym związaniu z gruntem, ponieważ trak może być w każdej chwili zdemontowany i ustawiony w innym miejscu bez uszczerbku lub zmiany jego właściwości technicznych. Skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń związanych z przebiegiem wykonania i ustawienia traka, czy też ustaleń w zakresie instalacji elektrycznej istniejącej przy traku, zapewniającej możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zarzucili także, że powołany przez organy nadzoru budowlanego fakt oświadczenia przez skarżącą, iż jest inwestorem torowiska wraz z trakiem i że wybudowała je w 2002 r. nie może być podstawą do przyjęcia, że torowisko jest budowlą. Posługiwanie się przez skarżącą terminami charakterystycznymi dla procesu budowlanego wynika z braku fachowej wiedzy i nie upoważnia do uznania, ze faktycznie jakiś procesu budowlany miał miejsce. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz opisał przebieg postępowania przed organem I instancji. Podnieśli także brak prawidłowego uzasadnienia decyzji obu instancji, oraz zarzut niewłaściwego ustalenia przez organ I instancji kręgu osób zobowiązanych do ewentualnej rozbiórki torowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją organu I instancji w przedmiocie nakazania właścicielom inwestorowi M.J. i właścicielowi działki K.J. wykonania rozbiórki torowiska zamocowanego na fundamentach, na którym zamontowany jest trak wraz z instalacją elektryczną, wchodzącego w skład tartaku wykonanych w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem organów, obiekt ten wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę a inwestor i właściciel terenu na którym obiekt jest zrealizowany, pomimo upływu terminu wskazanego w postanowieniu a dnia 29 czerwca 2011 r. nie przedłożyli dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej. Stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych budowę czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 3 ust 1 b wskazuje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przy czym przez pojęcie budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; Przepis art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane przesądza natomiast, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż w stosunku obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Adresatem takiej decyzji, zgodnie z wymogami o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast negatywną przesłanką wydania takiego nakazu jest stwierdzona przez organ możliwość legalizacji obiektu, w sytuacji spełnienia przez inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu obowiązku o których mowa w art. 48 ust 3 tj. terminowego złożenia wymaganej dokumentacji. Także uchybienie tym obowiązkom przez w/w osoby, nawet w sytuacji, kiedy obiekt budowlany mógł skutecznie podlegać procedurze legalizacyjnej obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował prawo materialne. Organ przeprowadził postępowanie w oparciu o wyniki którego stwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości w ramach samowoli budowlanej (bez wcześniejszego uzyskania prawem wymaganego pozwolenia na budowę) dokonano budowy torowiska zamocowanego na fundamentach, na którym zamontowany jest trak wraz z instalacją elektryczną a całość wchodzi w skład tartaku. Organ ustalił także kto jest inwestorem (sprawcą samowoli budowlanej) oraz właścicielem terenu na którym samowoli dokonano. Ponadto ustalono, iż teren na którym dopuszczono się samowoli budowlanej nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że nielegalna budowa nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (jego legalizacji). Dlatego też postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. r. nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót i nakazał przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej tj. zaświadczenia o zgodności wykonanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarze projektu budowlanego powykonawczego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Dokumentacja ta nie została jednak przez adresatów postanowienia przedłożona, co wykluczyło możliwość legalizacji obiektu i zobligowało organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, iż decyzja o nakazie rozbiórki dotyczy torowiska zamocowanego na fundamentach, na którym zamontowany jest trak wraz z instalacją elektryczną a nie jak wynikało by to z lektury skargi - samego traka. Z ustaleń organu, ale też z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt administracyjnych wynika, że torowisko przytwierdzone jest do betonowych fundamentów punktowo osadzonych w ziemi. Zatem wbrew zarzutom skargi, przedmiotowe torowisko wykonano przy użyciu czynności, które należy zaliczyć do prac budowlanych (wykonywanie fundamentów i montaż do niego torów) a jak wynika z wyrzeczenia decyzji, nakaz rozbiórki dotyczy tego właśnie torowiska. Dalsza część decyzji (w części dotyczącej traka) ma na celu natomiast jedynie opis torowiska a nie kierowania nakazu rozbiórki do traka - o czym świadczą słowa cyt " ... na którym zamontowany jest trak wraz z instalacją elektryczną ... ". Gdyby intencją organu było kierowanie nakazu rozbiórki do traka (co praktycznie oznaczało by nakaz jego rozebrania na części i byłoby w sposób oczywisty absurdalne) organ użyłby słów " ... oraz trak wraz z instalacją elektryczną ..". Praktycznie nakaz sprowadza się więc do rozbiórki torowiska oraz demontażu (odłączenia) posadowionego na nim urządzenia - traka wraz z instalacją elektryczną. Zdaniem sądu przedmiotowe torowisko prawidłowo należało zakwalifikować jako części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową tj. budowlę o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane a zatem obiekt do której pełne zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego. Zdaniem sądu także, organ prawidłowo nakaz rozbiórki skierował do inwestora, który nie jest właścicielem terenu na której dokonano samowoli budowlanej oraz do właściciela tego terenu (z oświadczeń złożonych na rozprawie wynika, iż są oni małżeństwem). Sąd składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. II SA/Łd 809/11. w którym przyjęto, iż nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 p.b., w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Identyczne stanowisko zajęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w prawach II SA/Kr 1658/11, II SA/Gd 82/12 oraz II SA/Wr 653/11. Organ prawidłowo zatem nakaz rozbiórki obok inwestora (sprawy samowoli budowlanej) skierował do jego małżonka który posiada tytuł do nieruchomości na której samowoli się dopuszczono. Takie ukształtowanie adresatów decyzji jest zgodne z obowiązującymi przepisami oraz przedewszystkim praktycznie umożliwia realizację nakazu w nim zawartego. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.