II SAB/Ol 72/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania ściany oddzielenia pożarowego budynku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku S. W. z dnia "[...]" w formie procesowej w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt administracyjnych; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. W. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że w prowadzonym postępowaniu rażące naruszenie prawa nie miało miejsca. W piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. złożonym do organu w dniu 25 listopada 2011 r. S.W. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nieprawidłowościach jakie zaistniały w trakcie wykonywania na podstawie decyzji Starosty z dnia "[...]" ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku mieszkalno - gospodarczym na działce o nr geod. działki "[...]", położonej w W., gm. G. Podał, iż pozwolenie na wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wydane zostało dla Z.W., A.W. oraz D.W., jednakże wykonana ściana nie spełnia wymogów w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji z uwagi na fakt, że jest wysunięta w górnych częściach ściany na odległość 22 cm, co narusza § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), okapy obu części budynku nie są zabezpieczone na całej szerokości ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wystające poza ścianą krokwie i umocowany na nim okap nie jest zabezpieczony, ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie została wykonana jako całość, dotyczy to także fundamentów, przez tę ścianę przenikają konstrukcyjne elementy drewniane płatwi dolnej oraz płatwi górnej kalenicowej drewnianej więźby dachowej. W takim kształcie wykonana ściana nie odpowiada wymaganiom stawianym dla tego rodzaju zapory ogniowej. Wobec powyższego strona wniosła o sprawdzenie występującego zagrożenia oraz podjęcie działań w tym zakresie, a w szczególności o stwierdzenie, czy wykonana ściana zapewnia bezpieczeństwo przeciwpożarowe dla jego części mieszkalnej tego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: PINB) pismem z dnia 13 marca 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w sprawie ściany oddzielenia pożarowego. Wskazał, że z przedstawionego przez Z.W. dziennika budowy nr "[...]" dotyczącego budowy przedmiotowej ściany wynika, iż roboty budowlane zostały zakończone w dniu 27 października 2010 r. Nadto podczas przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Wyjaśniono, że powołany przez zainteresowanego przepis § 285 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania w tej sprawie, a tym samym nie znajduje zastosowania § 235 ww. rozporządzenia. Reasumując wskazano, że uwzględniając ustalenia faktyczne w sprawie oraz stan prawny nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie przez nadzór budowlany. Po rozpatrzeniu zażalenia S.W. na bezczynność organu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) pismem z dnia "[...]" wyjaśnił, że kontrola doraźna przeprowadzona w dniu 28 lutego 2012 r. na działce nr "[...]" w miejscowości W., gm. G. nie potwierdziła stawianych w piśmie wnioskodawcy zarzutów co do niewłaściwego stanu technicznego ściany oddzielenia pożarowego pomiędzy częścią mieszkalną a częścią inwentarską. Ustalono, że ścina powyższa wykonana została na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zaś samego faktu legalności wykonanych robót budowlanych nie neguje sam zainteresowany. Wobec tego organ nadzoru budowlanego właściwie jedynie poinformował zainteresowanego o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W tym stanie zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony. WINB zwrócił uwagę, że wprawdzie z art. 61 § 1 kpa wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jednakże specyfika spraw mających za podstawę przepisy Prawa budowlanego ogranicza wszczęcie postępowania na żądanie strony jedynie do sytuacji wniosku o pozwolenia na użytkowanie. Skoro w trakcie czynności sprawdzających nie stwierdzono naruszenia prawa nie było podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego z urzędu. Oznacza powyższe, że postępowanie w przedmiocie ściany oddzielenia pożarowego nie zostało faktycznie wszczęte. Również błędne jest określanie czynności podjętych przez organ w dniu 28 lutego 2012 r. mianem oględzin (wizji lokalnej), ponieważ przed wszczęciem postępowania organy nadzoru przeprowadzają kontrolę obiektu na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie zaś Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując w tej sprawie brak jest podstaw do stosowania art. 37 § 2 i art. 28 Kpa. W dniu 3 lipca 2012 r. S.W., działający w jego imieniu adwokat M.C., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność PINB w sprawie wykonania ściany oddzielenia pożarowego w budynku mieszkalno - gospodarczym na działce nr "[...]" w miejscowości W. domagając się orzeczenia bezczynności organu oraz zobowiązania go do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd, jak również zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący złożył formalny wniosek o zbadanie sprawy niewłaściwego wykonania ściany oddzielenia pożarowego, natomiast zarówno organ I instancji, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego wystąpił skarżący ze stosownym zażaleniem na bezczynność organu, bezpodstawnie uznały bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie. Po dokonaniu czynności sprawdzających przez organ nadzoru oraz stwierdzeniu braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu za wystarczające uznano pismo informujące o zajętym stanowisku w tej sprawie. Skarżący podniósł, że art. 35 § 1, 2 i 3 Kpa określa terminy załatwienia spraw zarówno wszczętych z urzędu, jak i na wniosek strony. W niniejszej sprawie wniosek strony winien być załatwiony w terminie miesiąca, bowiem sprawa nie jest skomplikowana a jedynie wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże do chwili wniesienia skargi nie została załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Brak rozstrzygnięcia organu uniemożliwia natomiast skarżącemu wniesienie odwołania, a następnie dokonanie sądowej kontroli podjętego merytorycznego stanowiska w tej sprawie. Skoro od daty złożenia wniosku z dnia 18 listopada 2011 r. upłynął tak znaczny okres czasu a organ nadzoru budowlanego nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie zasadna jest skarga w przedmiocie bezczynności. Nie można pisma PINB z dnia 13 marca 2012 r. uznać za decyzję, gdyż jest to jedynie informacja. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że o tym czy postępowanie należy wszcząć z urzędu, czy na wniosek strony decydują przepisy prawa materialnego. Przepisy prawa budowlanego ograniczają wszczęcie postępowania na żądanie strony tylko do sytuacji wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, o czym skarżący został poinformowany pismem WINB z dnia "[...]". Skarżącemu została udzielona informacja w tej sprawie pismem z dnia 13 marca 2012 r., w którym przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy. Także organ wyższego stopnia wypowiadając się w sprawie na skutek wniesionego zażalenia potwierdził, że nie zostało wszczęte postępowanie wnioskiem skarżącego, natomiast przeprowadzono jedynie czynności sprawdzające. Nadto organ wskazał, że o tym czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu decyduje organ administracji nie zaś inne podmioty, nawet jeżeli posiadałyby przymiot strony w takim postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego ponownie zarzucił, że skarżący wnosząc do organu pismo z dnia 18 listopada 2011 r. zgłosił formalny wniosek o podjęcie czynności pozostających w gestii nadzoru budowlanego, a zatem spowodował wszczęcie postępowania na żądanie strony. Winien zatem organ zakończyć takie postępowanie wydaniem aktu, o którym mowa w art. 107 § 1 Kpa, natomiast pismo organu z dnia 13 marca 2012 nie pełnia wymogów określonych w tym przepisie. Organ pozostaje zatem w zwłoce w rozpoznaniu sprawy, gdyż do tej pory nie wydał orzeczenia kończącego postępowanie, które wszczęto na żądanie strony. Na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze wyjaśniając, że konsekwencje wykonania ściany oddzielenia pożarowego budynku mogą być bardzo znaczące, gdyż mogą zagrażać życiu i zdrowiu ludzi tam zamieszkujących. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, że tego typu obiekty nie wymagają ścian oddzielenia pożarowego, dlatego też niezrozumiałym pozostaje fakt, że sąd cywilny nakazał wyrokiem zbudowanie tej ściany na podstawie pozwolenia na budowę, które wydano p. W. Wyjaśnił, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie skoro ściana ta została wykonana zgodnie z pozwoleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8) ustawy ppsa., a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. Z kolei jak wynika z art. 149 ustawy ppsa. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 3 ustawy ppsa.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bądź też innym podmiotom bezczynność należy wpierw ustalić, czy na takim organie lub podmiocie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji - czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność wskazać należy, iż stosownie do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Reasumując, rozpoznając skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 -4 a ustawy ppsa. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Słusznie podnosi skarżący, iż po złożeniu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w określonej sprawie w trybie art. 61 § 1 i 3 kpa. organ administracji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania a następnie do jego zakończenia poprzez podjęcie określonego aktu administracyjnego. W poprzednim stanie prawnym, przed zmianą Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, ze zm), kwestią budzącą wątpliwości orzecznicze było ustalenie, czy w każdym przypadku na skutek złożonego wniosku dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, nawet w przypadku spraw, które nie należały do właściwości organów administracji publicznej oraz w jaki sposób należy takie postępowanie zakończyć. Aktualnie od dnia 11 kwietnia 2011 r. tj. od dnia wejście w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. nie ulega już wątpliwości, że kwestia dotycząca wszczęcia postępowania została jednoznacznie uregulowana treścią art. 61 a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze wskazuje się, że przyjęcie rozwiązania prawnego formy odmowy wszczęcia postępowania jest ważne dla ochrony jednostki w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w świetle obowiązującej regulacji prawnej. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga bowiem załatwienia w formach postępowania administracyjnego - przez nadanie sprawie biegu lub wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje podmiotowi zażalenie. Brak w takim wypadku postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 298). W rzeczonej sprawie, w ocenie składu orzekającego Sądu, w dniu wniesienia skargi do Sądu organ - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu zgłoszonego w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. wniosku o sprawdzenie wykonania ściany oddzielenia pożarowego w budynku mieszkalno-inwentarskim na działce nr "[...]" obręb W., gm. G., skoro jak stwierdzono w piśmie organu z dnia 13 marca 2012 r. brak jest podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu, zaś na wniosek strony takie postępowanie nie może się toczyć. Pomimo takiego stanowiska w tym zakresie PINB do chwili rozpoznania skargi na bezczynność nie wydał w tej sprawie rozstrzygnięcia w trybie art. 61 a § 1 kpa, ani też innego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem jak wyżej wskazano brak stanowiska organu w tej sprawie w formie prawem przepisanej, o której mowa w art. 61 a § 1 kpa zamyka stronie skarżącej możliwość skontrolowania stanowiska organu prezentowanego w tej sprawie, co jest niedopuszczalne z uwagi na wskazaną wyżej regulację prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd działający na podstawie art. 149 § 1 ustawy ppsa. w pkt. I sentencji wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 listopada 2011 r. w formie procesowej w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych w tej sprawie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy ppsa., zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). Na mocy art. 149 § 2 ustawy ppsa., stwierdzono w pkt. III wyroku, że w prowadzonym postępowaniu rażące naruszenie prawa nie miało miejsca.