IV SA/Wa 1245/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. j. z siedzibą w O. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1245/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "Prezes Zarządu"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki B. Sp. J. (dalej "skarżąca") od postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej "Dyrektor Zarządu") z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy W. (dalej "Wójta"), ustalającej warunki zabudowy: (-) uchylił postanowienie Dyrektora Zarządu w całości, (-) orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. i II. Zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. Wójt przedstawił Dyrektorowi do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (czterech bliźniaków), ośmiu zbiorników na nieczystości płynne - szamb szczelnych lub przydomowych oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej (dalej "projekt decyzji" oraz "planowana inwestycja") na terenie działek o nr ew.: [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym D. gmina W. (dalej " teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu decyzji. 3. Skarżący wniósł do Prezesa Zarządu zażalenie na postanowienie Dyrektora. III. Rozpatrzywszy zażalenie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Prezes Zarządu orzekł jak wskazano na wstępie. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Prezes Zarządu wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z załącznikiem mapowym, stanowiącym element "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap lI. Rzeka M.", sporządzonego na podstawie art.79 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019), teren inwestycji znajduje się w bliskim sąsiedztwie rzeki i w całości znajduje się w strefie zalewowej o prawdopodobieństwie przewyższenia Q1%, tj. wody występującej raz na 100 lat. 2. Rzędna zwierciadła wody 1 % jest wyższa niż rzędna terenu inwestycji. 3. Położenie terenu inwestycji w bliskiej odległości od rzeki, ze względu na przejście wód powodziowych występujących z prawdopodobieństwem przewyższenia raz na 100 lat jest niekorzystne. 4. Realizacja planowanej inwestycji będzie stanowiła przeszkodę dla swobodnego i naturalnego spływu wód. Podpiętrzenie spowodowane przegrodzeniem części doliny przez jej zabudowę może stanowić zagrożenie dla terenów położonych powyżej terenu inwestycji. 5. Powstałe obiekty będą narażone na podtopienie, a nawet mogą ulec zniszczeniu w czasie przejścia wielkich wód. 6. Z analizy rzędnych terenu i rzędnych zwierciadła wody Q1% wynika, że głębokość zalewu wodą może osiągnąć nawet 1,50 metra. 7. W wyniku zalania terenu inwestycji może nastąpić zniszczenie planowanych obiektów. Niesione przez wodę elementy zniszczonych budowli mogą z kolei powodować niszczenie i blokowanie obiektów mostowych położonych poniżej. 8. Mając zatem na uwadze głębokość zalewu i prędkość przepływu wód powodziowych w strefie wysokiego ryzyka nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budowli, co może spowodować dodatkowe (spotęgować) niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko inwestora ale i okolicznych terenów. Lokalizacja budynków kubaturowych na trasie przepływu wód powodziowych wpływa na podpiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze. 9. Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) można stwierdzić, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. 10. Z uwagi na wadliwy sposób określenia przedmiotu inwestycji w postanowieniu Dyrektora Zarządu, postanowienie to należało uchylić i orzec w sprawie. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Prezesa Zarządu. W skardze sformułowano w odniesieniu do zaskarżonego aktu następujące zarzuty: 1. Prawo własności nieruchomości skarżącego zostało ograniczone z naruszeniem zasad konstytucyjnych, tj. w sposób nadmierny, prowadzący do wypaczenia tego prawa. 2. Zagrożenie powodziowe, którego dopatrzył się organ, wywiedziono wyłącznie na podstawie abstrakcyjnych rozważań, nie popartych rzeczową, realistyczną oceną stanu faktycznego sprawy. 3. W świetle art.61 § 3 k.p.a. Prezes Zarządu winien orzekać w sprawie w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (10 listopada 2010 r.). 4. W dacie wszczęcia postępowania w sprawie w obiegu prawnym nie funkcjonowała instytucja obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jak też nie istniał obowiązek uzgodnienia projektu planowanej decyzji w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Obecne objęcie terenu inwestycji wskazanym wyżej reżimem jest wynikiem opieszałości organów administracji. 5. Wbrew nakazowi równego traktowania obywateli Prezes Zarządu nie przeciwdziała zabudowie pobliskich terenów, znajdujących się w identycznej do terenu inwestycji sytuacji faktycznej. 6. Orzekając w sprawie, organ nie wziął pod uwagę, że dostępne możliwości techniczne i inżynieryjne umożliwiają wyeliminowanie zagrożenia powodziowego w odniesieniu do planowanej inwestycji. 7. Organ nie wskazał podstawy prawnej, z której wywiódł zakaz zabudowy na terenie inwestycji. V. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 -zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń stanowisko Prezesa Zarządu, że w niniejszej sprawie wystąpiły przeszkody do pozytywnego uzgodnienia projektu planowanej inwestycji, polegające na narażeniu terenu inwestycji na ryzyko powodzi. W ocenianym postępowaniu administracyjnym organy dochowały obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. VII. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Ramy prawne tego postępowania przedstawiają się w następujący sposób: 1. Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu ", w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 marca 2011 r. decyzje, o których mowa w art.51 ust.1 ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 2. W świetle art.64 ust.1 ustawy przepis art. 53 ust.4 pkt 11 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Do wskazanych w art.53 ust.4 plt 11 lit.b obszarów, o których mowa w art. 88d ust.2 Prawa wodnego, należą w szczególności: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego; 2) obszary szczególnego zagrożenia powodzią; 3) obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku: a) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, b) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, c) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących, d) zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego. 4. Zgodnie z art.17 pkt 2 ustawy w dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159) obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 5. Zgodnie z art.9 ust.1 pkt 6 c Prawa wodnego Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się przez to: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. 6. Zgodnie z art.88 I ust.1 pkt 1 Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. 7. Zgodnie z art.88l ust.2 Prawa wodnego, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, co następuje: 1. Zgodnie z załącznikiem mapowym, stanowiącym element "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap II. Rzeka M.", sporządzonego na podstawie art.79 Prawa wodnego teren inwestycji znajduje się w bliskim sąsiedztwie rzeki i w całości znajduje się w strefie zalewowej o prawdopodobieństwie przewyższenia Q1%, tj. wody występującej raz na 100 lat. 2. Na zasadzie art.17 pkt 2 ustawy nowelizującej Prawo wodne teren inwestycji spełnia zatem kryteria obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. art.9 ust.1 pkt 6 c Prawa wodnego. 3. W konsekwencji teren ten spełnia kryteria obszaru, o którym mowa w art. 53 ust.4 pkt 11 lit.b ustawy o planowaniu. Okoliczność ta powoduje, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie wymagało przeprowadzenia wskazanego w art.53 ust.4 pkt 11 ustawy uzgodnienia. 4. Teren inwestycji, jako teren szczególnego zagrożenia powodzią, objęty jest zakazem inwestowania, wynikającym wprost z art.88 I ust.1 pkt 1 Prawa wodnego. Jak już bowiem wskazano wcześniej przepis ten stanowi, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. 5. Ewentualne pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji byłoby uzależnione od uzyskania przez skarżącą decyzji zwalniającej od zakazów określonych w art.88l ust.1 Prawa wodnego. Jak już bowiem wskazano wcześniej, zgodnie z art.88l ust.2 Prawa wodnego, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. 6. W konsekwencji wykazanych powyżej generalnych, normatywnych przeszkód do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, wynikających wprost z przepisów prawa, za bezprzedmiotowe uznać należy zarzuty skargi dotyczące braku szczegółowego zbadania przez organ stanu faktycznego sprawy pod kątem rzeczywistego zagrożenia terenu inwestycji powodzią. 7. Podkreślenia wymaga, że powołany w skardze art.61 § 3 k.p.a. wskazuje wyłącznie sposób ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony (datą tą jest dzień doręczenia żądania organowi). Nie wynika z niego jednakże zasada, że stan prawny obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego determinuje stan prawny, w oparciu o który organ administracji ma rozstrzygnąć sprawę. Nie jest zatem tak, że organ administracji orzeka w sprawie wyłącznie na podstawie stanu prawnego z dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, pomijając stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Wielokrotnie podkreślaną w orzecznictwie i doktrynie zasadą, wywodzoną wprost z art.6 k.p.a. (zasada praworządności), jest to, że organ administracji jest bezwzględnie związany stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania. Odstępstwo od tej zasady w kierunku postulowanym przez skargę dopuszczalne jest wyłącznie w tych przypadkach, w których wyraźnie postanowił o tym ustawodawca. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. 8. Niezależnie od powyższego nie podlega dyskusji trafność twierdzeń skargi, że sprawy administracyjne winny być załatwiane przez organy administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, w terminach przewidzianych w k.p.a. Zaznaczyć również, że strona postępowania administracyjnego dysponuje we właściwym czasie środkami prawnymi, dyscyplinującymi organy do sprawnego działania (skarga na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania). 9. Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie, czy w świetle regulacji prawnych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej istnieje możliwość inwestowania na terenie inwestycji. Postępowanie wyjaśniające przed organami uzgadniającymi obu instancji oraz sądowa kontrola legalności wydanych w sprawie orzeczeń dotyczyć zatem mogą tej tylko kwestii. Z uwagi na wykazany powyżej brak możliwości inwestowania w świetle uregulowań ustawowych (w szczególności wobec braku zwolnienia, o którym mowa w art.88 I ust.2 Prawa wodnego), podniesiony w skardze fakt realizacji inwestycji budowlanych na nieruchomościach znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wskazać należy bowiem, że: (-) badanie legalności realizacji sygnalizowanej przez skarżącego zabudowy pozostawało poza przedmiotem postępowania, (-) w konsekwencji powyższego brak przesłanek pozwalających na jednoznaczne uznanie, że w sposób niewątpliwy chodzi o tereny znajdującej się w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej, jak teren inwestycji należący do skarżącej, (-) nawet ewentualne ustalenie, że na wskazanym przez skarżącą obszarze zrealizowano inwestycje budowlane z naruszeniem przepisów prawa nie upoważnia skarżącej do żądania aby - w ramach zasady równego traktowania obywateli - zezwolono skarżącej (również z naruszeniem prawa) na realizację planowanej inwestycji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że o ile istotnie w pobliżu terenu inwestycji istnieje zabudowa zrealizowana z naruszeniem przepisów o ochronie przeciwpowodziowej, właściwe w tym zakresie organy winny podjąć przewidziane prawem działania. Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.