II SA/Ol 820/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" nr "[...]"; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją Nr "[...]" z dnia 13 grudnia 2011r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku C. i W. K. z dnia 4 czerwca 2008r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną (wynajem pokoi turystom) na terenie działek nr ew. "[...]", położonych w miejscowości G., gmina S. Decyzja ta została wydana po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwóch poprzednich decyzji organu I instancji wydanych w tej sprawie. Realizacja zamierzonej inwestycji na wskazanych działkach została w wyniku powtórnego postępowania pozytywnie uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 9 września 2011r., sprostowanym następnie postanowieniem tego organu z dnia 21 listopada 2011r. Kolejne odwołanie od kolejnej już decyzji w przedmiotowej sprawie wniósł R. A. zarzucając organowi I instancji, że ustalając warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji nie dołożył należytej staranności w sporządzeniu analizy urbanistycznej, która stała się podstawą wydania wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzją z dnia 12 czerwca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – R. A. zarzucił organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do wymagań przepisów ogólnych rozdziału 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest do wymagań ochrony środowiska (art. 1 pkt 3), mimo że planowana inwestycja położona jest na terenie, na którym obowiązuje rozporządzenie nr "[...]" Wojewody "[...]" z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. "[...]"). Zwrócił także uwagę na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, który uprawnia do ustalenia warunków zabudowy jeżeli decyzja w tym przedmiocie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Za odrębne przepisy, które winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, skarżący uznał przede wszystkim przepisy powołanego rozporządzenia Wojewody, które w § 4 wprowadzają, poza niewielkimi wyjątkami, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Podniósł, że zakaz ten nie dotyczy co prawda uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej, jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podał bowiem, że wszystkie budynki w obszarze analizowanym zostały zrealizowane w pasie drogi w kierunku wsi Z., stanowiącej granice Obszaru Chronionego Krajobrazu, natomiast chroniony pas terenu wzdłuż brzegu jeziora pozostaje niezabudowany. Dodał, że lokalizacja planowanej inwestycji szczególnie różnicuje zabudowę obszaru i burzy jego ład przestrzenny i krajobrazowy. Może także spowodować zakłócenie prawidłowego odwodnienia terenu, co stanowi naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenu, na którym położona jest nieruchomość objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Kolegium uznało więc, że skoro w sprawie wypowiedział się regionalny dyrektor ochrony środowiska, nie było ono uprawnione do oceny kwestii wynikających z ochrony przyrodniczej terenu, w tym również zgodności planowanej inwestycji z powołanym przez skarżącego rozporządzeniem Wojewody. Natomiast ocena zachowania przy sytuowaniu budynków stosownych warunków technicznych należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania, w stopniu uzasadniającym uchylenie ich rozstrzygnięć. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 647), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z powyższej regulacji prawnej, niespełnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ocena wystąpienia w sprawie tych warunków musi być zatem poprzedzona wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem przez organy całego materiału dowodowego, a wyniki oceny tego materiału winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Takie obowiązki ciążą na organach administracji publicznej na podstawie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). Tymczasem, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną (wynajem pokoi turystom) na terenie działek nr ew. "[...]", położonych w miejscowości G., gmina S. Zauważyć przede wszystkim należy, na co słusznie zwrócił uwagę także skarżący, że organy nie przeprowadziły analizy zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z nadal obowiązującymi na tym terenie przepisami rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. "[...]" – dalej jako rozporządzenie Wojewody). W ocenie Sądu, takie działanie organów narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy bowiem art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie podaje się, że planowana inwestycjami być usytuowana w odległości mniejszej niż 100m od jeziora znajdującego się w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Podczas gdy w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia Wojewody, ustalono zakaz lokowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Istota sporu sprowadza się więc między innymi do oceny, czy planowana inwestycja może być zakwalifikowana do wyjątków od tego zakazu, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody. W świetle tego przepisu zakaz ten nie dotyczy bowiem obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Za nieuprawnione należy zatem uznać stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakoby uzasadnieniem dla odstąpienia od oceny, czy planowana inwestycja może być zakwalifikowana do wyjątków określonych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody, było związanie w tym zakresie uzgodnieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się bowiem, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, a jego stanowisko jest wyrażone w formie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem nie rozstrzyga o jego istocie. Przyjmuje się też, że w swej naturze procesowej postępowanie przed organem współdziałającym nie będzie podobne do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 418–419). Zasadniczo nie ma więc ono mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza jeżeli organ współdziałający nie wskazuje, tak jak w niniejszej sprawie, żadnych wiążących zaleceń czy uwarunkowań, od których uzależnia możliwość przeprowadzenia pozytywnego postępowania uzgodnieniowego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2011r., II OSK 1609/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dokonane na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zwalniało zatem organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy od oceny, czy lokalizacja planowanej inwestycji mieści się w katalogu wyjątków, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody. Taki obowiązek ciążył bowiem na tym organie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt. 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że organ odstępując od tej oceny naruszył te przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stosownie do art. 53 ust. 5 "c", w związku z art. 60 ust. 1 "a" wskazanej ustawy nawet niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji, a więc nawet w przypadku braku postępowania przed tym organem. Jeżeli przepis przewiduje również taki sposób uzgadniania to zasadnym jest stanowisko, że organ wydający decyzję w takich sprawach winien przeprowadzić postępowanie związane również z oceną, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za konstatacją taką przemawia także fakt, że określony w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wymaga oceny lokalizacji istniejącej zabudowy. Wyjątek ten dotyczy bowiem, pod pewnymi warunkami, obszarów zwartej zabudowy miast i wsi oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Skoro zaś organ ustalający warunki zabudowy jest uprawniony do oceny, czy planowana zabudowa stanowi kontynuację istniejącej (na mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to tym bardziej jest uprawniony do oceny lokalizacji w stosunku do istniejącej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie organy nie podały nawet w jakiej faktycznie odległości od brzegu jeziora ma być sytuowany obiekt , dla którego ustala się warunki zabudowy i jak ma być umiejscowiony względem istniejących budynków ich wysokości, gabarytów oraz w jakich odległościach, jeżeli miałaby to być zabudowa zwarta. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem przeprowadzić stosowną ocenę, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie odpowiada wymogom określonym w powołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami rozporządzenia Wojewody, a wyniki tej oceny odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. W tym zakresie organ winien odnieść się także do argumentów podnoszonych w skardze, że lokalizacja planowanej inwestycji nie może być objęta wyjątkiem, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody, gdyż wszystkie budynki w obszarze analizowanym zostały zrealizowane w pasie drogi w kierunku wsi Z., stanowiącej granice Obszaru Chronionego Krajobrazu, natomiast chroniony pas terenu wzdłuż brzegu jeziora pozostaje niezabudowany. Skarżącemu wyjaśnić zaś należy, na co słusznie zwrócił także uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że ocena zachowania przy sytuowaniu planowanego budynku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (na etapie udzielania pozwolenia na budowę), a nie organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.