II OSK 1440/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 988/12 w sprawie ze skargi I.W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 12 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi I.W. (dalej jako "skarżąca") uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2010 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Decyzją z 30 kwietnia 2010 r. organ utrzymał decyzję własną w mocy. Pismem z 20 kwietnia 2011 r. skarżąca wniosła o zmianę decyzji ostatecznej z uwagi na obowiązującą od 20 kwietnia 2011 r. nowelizację ustawy o świadczeniu pieniężnym. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. organ odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2010 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2011 r. Wyrokiem z 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1117/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ administracji nie ustalił treści żądania skarżącej, a wydając decyzję w oparciu o art. 154 § 1 i 2 k.p.a., nie ocenił, czy w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek przemawiających za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w przypadku skarżącej nie został spełniony warunek deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej, ponieważ według ustaleń organu strona świadczyła pracę przymusową w pobliżu miejsca stałego zamieszkania. Ponownie rozpatrując sprawę organ wezwał skarżącą do wskazania, na jakiej podstawie skarżąca domaga się rozpatrzenia swojego wniosku z 20 kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca ponownie oświadczyła, że domaga się zastosowania znowelizowanych przepisów ustawy. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. organ odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2010 r. Organ uznał, że podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 154 k.p.a. przy równoczesnym uwzględnieniu nowelizacji art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Organ stwierdził, że wniosek skarżącej nie może zostać uwzględniony. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w okresie od maja 1941 r. do 17 stycznia 1945 r. skarżąca pracowała przymusowo w gospodarstwie rolnym pozostającym pod zarządem Niemca [...] we wsi Wąkczew, w gminie Tkaczew. Wieś Wąkczew sąsiaduje z miejscem stałego zamieszkania wnioskodawczyni tj. miejscowością Borów, a odległość między tymi miejscowościami wynosi około 2 km. W sąsiedztwie zamieszkiwała i pracowała w czasie okupacji siostra skarżącej, F.S., z którą utrzymywała stały kontakt, co potwierdzają zeznania siostry skarżącej z 4 stycznia 1994 r. i z 24 stycznia 1995 r. W ocenie organu, brak było przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia za pracę przymusową, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny. Skarżąca nie była deportowana do pracy przymusowej, pracowała w bliskim sąsiedztwie stałego miejsca zamieszkania, w granicach gminy, w której znajdowała się jej rodzinna wieś, z możliwością stałego kontaktu z rodziną. Jednocześnie organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 24 marca 2010 r. uwzględniało treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 (Dz. U. Nr 220, poz. 1734). Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2012 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2012 r. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wcześniejszych rozstrzygnięciach. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uwzględniając skargę Sąd I instancji powołał się na związanie wcześniejszym wyrokiem z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1117/11. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nadal pozostaje kwestią sporną, czy za zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ w swojej decyzji podkreślił, że słuszny interes strony nie może prowadzić do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanki deportacji, więc zmiana decyzji ostatecznej byłaby sprzeczna z prawem i nie jest uzasadniona słusznym interesem strony. W ocenie Sądu I instancji, żądanie skarżącej do obejścia prawa nie zmierza, a organ pominął ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 lutego 2012 r. Sąd I instancji nie podzielił wówczas stanowiska organu, że w przypadku skarżącej nie został spełniony warunek deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej tylko dlatego, że skarżąca świadczyła pracę przymusową w pobliżu miejsca stałego zamieszkania. Zdaniem Sądu I instancji, pogląd ten stanowi wykładnię prawa materialnego, którą związany jest zarówno organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i Sąd kontrolujący kolejną decyzję w sprawie świadczenia pieniężnego. W ocenie Sądu I instancji, pomimo wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, organ ponownie stwierdził, że w przypadku skarżącej nie został spełniony warunek deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej z uwagi na niewielką odległość miejsca wykonywanej pracy od miejsca dotychczasowego zamieszkania. Organ uzależnił tym samym spełnienie określonych w art. 154 k.p.a. przesłanek od dokonanej przez siebie interpretacji pojęcia represji. Oznacza to, że organ nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 1117/11, a w szczególności przedstawionej w tym wyroku wykładni art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Sąd I instancji podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że w okresie od maja 1941 r. do 17 stycznia 1945 r. skarżąca pracowała przymusowo w gospodarstwie rolnym. Do pracy tej została wywieziona wbrew swojej woli (przymusowo) ze swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania. Stąd też organ powinien rozważyć weryfikację wcześniejszych wniosków o braku spełnienia przesłanki deportacji w świetle powołanej wykładni art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Sąd I instancji podkreślił, że kwestia odległości miejsca, do którego deportowano (wywieziono) skarżącą od miejsca jego stałego zamieszkania, jest jedynie jednym z czynników wskazujących na zaostrzony charakter represji i podlega ocenie organu przy uwzględnieniu wszystkich innych okoliczności sprawy. W związku z powyższym wywiezienie, jak w przypadku skarżącej, do miejscowości oddalonej o kilka kilometrów, jeżeli trwało co najmniej 6 miesięcy i było związane z wykonywaniem pracy przymusowej, wypełnia ustawowe przesłanki uprawniające do świadczenia pieniężnego. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest, że skarżąca widywała się w tym czasie z siostrą, ponieważ kontakt ten był ograniczony i sporadyczny. Nie można zatem mówić o utrzymywaniu więzi rodzinnych. Zdaniem Sądu I instancji, organ pominął w ogóle kwestię wieku skarżącej i jego wpływu na doznawane cierpienia. W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał więc błędnej interpretacji pojęcia deportacji i powiązanej z nimi "represji", na skutek czego odmówił stronie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej jest "jak najbardziej uzasadniona nie tylko słusznym interesem strony ale i interesem społecznym". Celem nadzwyczajnego trybu postępowania, określonego w art. 154 k.p.a. jest bowiem m.in. eliminowanie rozstrzygnięć dotkniętych niekwalifikowanymi wadami prawnymi, a do takich wad można zaliczyć niewłaściwą wykładnię przepisu prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w świetle wskazanego przepisu. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez ten organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem skargi, pomimo, że w ocenie organu, zebrano i rozpatrzono cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy. Po drugie, art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni wypełnił wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1117/11 oraz błędne przyjęcie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w tym wyroku. Po trzecie, art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W ocenie organu, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, przesądził, że represje doznane przez stronę postępowania spełniają przesłanki wynikające z tego przepisu. W ocenie organu, powyższe może rozstrzygnąć jedynie organ administracji przy uwzględnieniu oceny prawnej Sądu. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znacznie w niniejszej sprawie ma ocena prawidłowości zastosowania przez organ administracji art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Wokół interpretacji i zastosowania tego przepisu koncentruje się bowiem rozbieżność między stanowiskiem Sądu I instancji i prezentowanym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem organu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył wskazanych tam przepisów postępowania, ponieważ zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej było jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżąca świadczyła pracę w warunkach deportacji, co uzasadnia przyznanie jej świadczenia pieniężnego przewidzianego w przepisach ustawy z 31 o świadczeniu pieniężnym. Dlatego też chociaż Sąd I instancji odwołuje się do naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., a także art. 7 i art. 80 k.p.a., ale w obu przypadkach uzasadnienie zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uchybienia te są wyłącznie wynikiem nieprawidłowego zastosowania art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Stąd też, jak już wyżej wskazano, wykładnia tego przepisu prawa materialnego oraz ocena sposobu jego zastosowania przez organ administracji, ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, a niewątpliwy i niekwestionowany stan faktyczny sprawy nie mógł być źródłem skutecznych zarzutów kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, represją w jej rozumieniu jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945. W uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2009 r. w sprawie K 49/07 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że uprawnienie do świadczenia pieniężnego wynikającego z ustawy o świadczeniach pieniężnych przysługuje wyłącznie tej grupie osób deportowanych, które zostały wywiezione do pracy przymusowej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca trafnie uznał, że wśród osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. w sąsiedniej miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i kwestionuje nieprawidłowy sposób ukształtowania przesłanek dostępu do tych świadczeń pieniężnych. Naruszenie w tym zakresie zasady równości jest bezpośrednim wynikiem uzależnienia prawa do analizowanego świadczenia od kryteriów "geograficznych" (tzn. przekroczenia granic państwa polskiego) i wykluczenia możliwości otrzymania świadczeń przez osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego. Trybunał Konstytucyjny nie ma natomiast zastrzeżeń co do samej zasady, żeby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Trybunał Konstytucyjny podważając przyjęte przez ustawodawcę we wcześniejszym brzmieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym kryterium "geograficzne" deportacji, w pełni akceptował cel ustawodawcy związany z uchwaleniem ustawy tj. uprzywilejowania wśród osób wykonujących pracę przymusową tylko tych, które w tym celu zostały zmuszone do opuszczenia rodzinnych miejscowości i wywiezione w obce i wrogie środowisko. Nie można więc uznać, że skarżąca doznała represji, o której mowa w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie i niekwestionowanego materiału dowodowego, skarżąca mieszkała i wykonywała pracę w pobliżu swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania, pracowała na roli, utrzymywała stałe kontakty z siostrą. Nie można więc mówić, że skarżąca została "wyrwana" z dotychczasowego środowiska oraz że została pozbawiona więzi ze swoim miejscem zamieszkania w sposób charakterystyczny dla deportacji. Sąd I instancji błędnie przyjmuje, że odniesienie się przez organ do bliskości zamieszkania oznacza zastosowanie kryterium "geograficznego". Ocena organu jest bowiem oceną spełnienia przesłanek deportacji, o której nie można mówić w niniejszej sprawie ze względu na brak "wyrwania" skarżącej z jej dotychczasowego środowiska, co jest między innymi skutkiem wykonywania pracy niedaleko od miejsca wcześniejszego zamieszkania. Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zastosowania przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Z przyczyn wyżej przedstawionych, sposób zastosowania tego przepisu przez organ, nie dawał podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podzielenie stanowiska Sądu I instancji prowadziłoby do niedopuszczalnej zmiany ostatecznej decyzji na podstawie 154 k.p.a., który to przepis może znajdować zastosowanie tylko w przypadku, gdy przemawia za tym interes społeczny bądź słuszny interes strony. Zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie może natomiast prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz uwzględniając, że skarżącej zostało przed Sądem I instancji przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym.