II SA/Bk 639/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego D. K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 26.10.2011 r. D. K. właściciel działki o numerze a położonej we wsi W., gmina R., wystąpił do Wójta Gminy R. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez jego sąsiada S. S., właściciela działki o numerze geodezyjnym b. Wskazał, że na działce nr b, bezpośrednio przy jej granicy z działką skarżącego o numerze a, sąsiad wykonał nasyp z kamieni i ziemi, czym zablokował naturalny odpływ wody opadowej z działki nr a należącej do wnioskodawcy. W trakcie postępowania przeprowadzono oględziny z udziałem wnioskodawcy i S. S., w czasie których stwierdzono wykonanie na działce S. S. przy miedzy nasypu z kamieni i ziemi o wysokości do 1,5 metra, po czym decyzją z [...].12.2011 r. Wójt Gminy R. wydał na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego z 18.07.2001 r. decyzję nakazującą S. S. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr b poprzez usunięcie nawiezionych kamieni i ziemi z odcinka równoległego, położonego naprzeciw stodoły znajdującej się na działce nr a na odległości około 21 m, które powodują szkodliwe oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią D. K. poprzez jej zalewanie. W uzasadnieniu decyzji wójt stwierdził, że wykonany przez S. S. nasyp utrudnia odpływ wody opadowej i powoduje straty w ogródku skarżącego tj. gnicie warzyw i truskawek. Organ stwierdził także, że przed powstaniem nasypu (wału) wody opadowe zawsze spływały w kierunku prostopadłym do stodoły. W wyniku odwołania złożonego przez S. S., w którym postawiono zarzut braku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...].01.2012 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy R. Organ odwoławczy wskazał, że uchylone rozstrzygnięcie oparto wyłącznie na ocenie sytuacji przez wnioskodawcę bez dokonania jej weryfikacji, a znajdująca się w aktach sprawy kserokopia mapy zasadniczej nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, gdyż nie opisano w niej usytuowania obiektów na działkach. Nie wyjaśniono również, czy działka S. S. nr [...] jest położona wyżej od terenu wnioskodawcy oraz czy przed powstaniem nasypu wody opadowe również spływały w kierunku prostopadłym do stodoły. SKO wskazało, że o ile wyjaśnienie powyższych okoliczności nie będzie możliwe bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, należy taki dowód przeprowadzić. Uznano również za słuszny zarzut odwołania, zgodnie z którym w przypadku podjęcia decyzji zobowiązującej do podjęcia stosownych działań – należy nakazać taki sposób zapobieżenia szkodzie, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania oraz uzasadnić dokonany wybór. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zgłoszenia dowodów, w tym z zeznań świadków, przeprowadził raz jeszcze w dniu 21.03.2012 r. oględziny działek nr b i a sporządzając materiał zdjęciowy, zobrazował na kopii mapy zasadniczej, zawierającej rzędne terenu, jego ukształtowanie oraz usytuowanie obiektów na działkach a także naturalny kierunek spływu wód opadowych, jak również przesłuchał w charakterze świadka A. Z., o której przesłuchanie wnosił S. S. w pierwszym wniesionym w sprawie odwołaniu. D. K. złożył natomiast do akt płytę DVD, której treść, w jego ocenie, obrazuje stan na gruncie, bowiem pokazuje faktyczny spływ wód w trakcie opadów atmosferycznych. Dysponując tak zebranym materiałem dowodowym Wójt Gminy R. jako organ I instancji, na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, powtórnie nakazał S. S. przywrócenie poprzedniego stanu na gruncie – działce nr b poprzez usunięcie nawiezionych kamieni i ziemi z odcinka równoległego i położonego naprzeciw stodoły znajdującej się na działce nr a, na odległości około 21 m, które powodują szkodliwe oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią nr a D. K. poprzez jej zalewanie. Organ ustalił, że z danych topograficznych wynikających z mapy wynika, że działka nr a D. K. jest położona niżej (141,7 m) w stosunku do działki nr b S. S. (145, 5 m), a także działek po przeciwnej stronie drogi, których poziom wynosi 146 m (działka nr c) i 146,1 m (działka nr d). Na granicy spornych działek nr b i a poziom tej pierwszej obniża się w stosunku do poziomu drugiej. Zdaniem organu takie ukształtowanie terenu wskazuje, że S. S. wznosząc wał na odcinku równoległym do ściany stodoły D. K., zablokował swobodny przepływ wód po naturalnym spadku terenu, który to przepływ miał miejsce z wyżej usytuowanych działek nr c i d, poprzez drogę gminną nr [...], a następnie działką D. K. na działkę nr b. Zablokowanie tego naturalnego spływu powoduje utrzymywanie się wody na części działki nr a za stodołą i realne szkody w uprawach ogrodowych na tej działce. Powyższe obrazuje nagranie DVD zaliczone w poczet materiału dowodowego. Organ wskazał natomiast, że do sprawy nie wniosły istotnych okoliczności zeznania A. Z. W oparciu o powyższe ustalenia Wójt ocenił, że istnieje podstawa do zastosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego i nakazania S. S. przywrócenia stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji powtórnie złożył S. S. zarzucając naruszenie: art. 29 ust. 3 prawa wodnego poprzez błędne ustalenie, że zmiana stanu wody na gruncie niosła ze sobą szkody na gruntach sąsiednich; art. 7, 77 § 1 i 84 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń bez sięgnięcia do wiadomości specjalnych i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii; art. 81 i 10 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na dowodzie z płyty DVD, mimo że nagrania nie doręczono odwołującemu się i nie poinformowano go o jej włączeniu do akt. Zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu wystąpienia szkody na gruncie w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich takiego problemu nie stwierdzono. Zdaniem odwołującego się nadal nie wyjaśniono wszechstronnie sprawy, co mogłoby nastąpić wyłącznie przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii. Nie załączono mapy topograficznej obrazującej spadki i ujścia wody oraz nie uwzględniono dodatkowych odpływów wykonanych przez właściciela działki nr a. Wyjaśnił, że jego działanie nie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, a stanowi jedynie zabezpieczenie własnych gruntów (stawu) przed zanieczyszczeniem nawozami i nieczystościami odprowadzanymi z gruntu sąsiada. Decyzją z [...].07.2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z [...].05.2012 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego uzupełniony materiał dowodowy nie doprowadził do ustalenia przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o przedstawionej treści. W takiej sytuacji organ powinien był dopuścić dowód z opinii biegłego, bowiem zaistniała sytuacja braku możliwości skorzystania z innych środków dowodowych, a przeprowadzone oględziny terenu i zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności. Za bezpodstawny uznano natomiast zarzut uniemożliwienia stronie zapoznania się z nagraniem DVD w sytuacji, gdy zawiadomiono ją o możliwości zgłoszenia uwag i wniosków odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego. SKO wyjaśniło, że regulacja art. 29 ust. 3 prawa wodnego dotyczy wszelkich zmian stanu wody na gruncie, także zmiany kierunku odpływu wody opadowej i dotyczy sytuacji, gdy przedmiotowa zmiana wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Zdaniem SKO postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia wystąpienia tej przesłanki, nie ustalono również kiedy zmiana stanu wody nastąpiła. Nadto nie rozważono i nie odniesiono się do propozycji wykonania urządzeń zapobiegających szkodom bez konieczności rozbiórki nasypu. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył do sądu administracyjnego D. K. wskazując, że w zbyt małym stopniu uwzględniono ochronę jego prawa własności do działki nr a, która jest stale zalewana po opadach atmosferycznych. Nie zgodził się z ustaleniem, jakoby nie poinformowano drugiej strony o nagraniu DVD. Wskazał, że zamierzał wynająć biegłego hydrologa, natomiast nie uczynił tego, gdyż "jest najęty przez jedną ze stron". Wyjaśnił, że z jego działką graniczy tylko jedna działka wyżej położona, należąca do S. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem wydanie w okolicznościach sprawy decyzji kasacyjnej nastąpiło, zdaniem Sądu, z naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa. Brzmienie stanowiącego podstawę prawną decyzji kasacyjnej przepisu art. 138 par. 2 Kpa zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z 3.12.2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11.04.2011r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 Kpa, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 par. 2 Kpa, zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, ze ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 par. 2 Kpa, zdanie pierwsze, nadal więc chodzi o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady pierwszoinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie, takie jak brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, brak dopuszczenia obligatoryjnego dowodu, czy niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 par. 2 Kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W sprawie niniejszej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie konieczności dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, niezbędnego, zdaniem Kolegium, dla wyjaśnienia kwestii, czy w sprawie zaistniała zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Uzasadnienie nie zawiera jednak własnej analizy i oceny dotychczas zebranych dowodów, dołączonych do akt sprawy, takich jak: wyniki oględzin, fotografie, mapa z rzędnymi terenu i naniesionym naturalnym kierunkiem spływu wód opadowych, odpowiadającym ukształtowaniu terenu oraz nagranie DVD. Dowody powyższe stanowiły dla organu I instancji podstawę ustalenia, że S. S. podwyższeniem terenu przy granicy własnej działki o numerze b z działką skarżącego o numerze a, zablokował naturalny spływ wody z działki a w stronę zbiornika wodnego usytuowanego na działce b, czym spowodował jej zaleganie na działce a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wprost wynika ustalenie, że S. S. wznosząc wał na odcinku równoległym do stodoły skarżącego uniemożliwił swobodny spływ wód po naturalnym spadku terenu. Spadek terenu i swobodny przepływ wody miał miejsce z wyżej usytuowanych działek c i d poprzez drogę gminną nr [...], a następnie działką D. K. a i dalej na działkę S. S. o numerze b. Niewątpliwie, jak podaje organ I instancji, wzniesiony przez S. S. nasyp skutecznie uniemożliwia dalszy odpływ wód w kierunku naturalnego spadku. Zatem z ustaleń organu I instancji wynikało, że na skutek działań właściciela działki o numerze b polegających na usypaniu nasypu o wysokości 1,5 metra, doszło do zmiany stanu wód na terenie działki o numerze a poprzez zakłócenie naturalnego, wynikającego z ukształtowania terenu, spływu czy przepływu wody. Uznanie na etapie postępowania odwoławczego powyższego ustalenia za nienależycie udowodnione, wymagało konkretnego odniesienia się przez organ odwoławczy do treści dotychczasowych dowodów oraz wykazania, że wnioski wyprowadzone przez organ I instancji na podstawie tychże dowodów, są błędne i nie dowodzą spełnienia przesłanek do wydania decyzji nakazującej sprawcy wykonania nasypu przywrócenia stanu poprzedniego. Taka ocena była tym bardziej konieczna, że w pierwszej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zalecał organowi I instancji skorzystanie z opinii biegłego hydrologa dopiero wtedy, gdy na podstawie innych dowodów nie będzie możliwe ustalenie naturalnego ukształtowania terenu i kierunku odpływu wód opadowych. Posiłkowanie się w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych opinią biegłego hydrologa nie jest konieczne w stanach faktycznych łatwych do ustalenia na podstawie obserwacji i w oparciu o analizę tych zapisów map geodezyjnych, które pozwalają na odczytanie naturalnego ukształtowania terenu. Bez podważenia w postępowaniu odwoławczym dokonanego przez organ I instancji na podstawie dotychczasowych dowodów ustalenia, że działanie S. S. szkodliwie zakłóciło naturalny spływ wód opadowych do zbiornika wodnego usytuowanego na jego działce (i dalej przez rów, jak wynika z mapy), kategoryczne zlecenie zasięgnięcia opinii biegłego hydrologa jest przedwczesne. Z tych przyczyn Sąd skargę na decyzję kasacyjną uznał za zasadną (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku orzeczenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).