I SA/Wa 478/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] w P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania [...] Związku [...] w P., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...], w części dotyczącej przekazania [...] Związkowi [...] w P. w trwałe nieodpłatne użytkowanie nieruchomości położonej w M. oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...] przekazał [...] Związkowi [...] w P. w trwałe nieodpłatne użytkowanie m.in. nieruchomość położoną w M. oznaczoną jako działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 21 marca 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. W. J. złożył wniosek do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r., w części dotyczącej przekazania [...] Związkowi [...] w P. w trwałe nieodpłatne użytkowanie nieruchomości położonej w M. oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r., w części dotyczącej przekazania [...] Związkowi [...] w P. w trwałe nieodpłatne użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. [...] Związek [...] w Poznaniu złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. podnosząc kwestię własności spornej nieruchomości, nieodwracalnych skutków prawnych przedmiotowej decyzji oraz wskazując, iż art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r. jako podstawa prawna wskazany został art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r. Nr 12, poz. 58 ze zm.) zgodnie z którym organ administracji mógł ustanowić prawo użytkowania na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa. W ocenie Ministra, kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie komu przysługiwało prawo własności w/w nieruchomości w dacie orzekania przez Naczelnika Miasta i Gminy M. Organ wskazał, że parcele nr [...] oraz [...] (z których następnie została wyodrębniona działka nr [...] stanowiąca przedmiot postępowania) zapisane były w księdze wieczystej M. tom [...] wykaz [...]. Powyższa księga została przeniesiona do księgi wieczystej Kw [...]. Jako właściciel w/w nieruchomości wskazana była osoba fizyczna – K. S. Jak wynika z akt sprawy, w tym z odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz pisma z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Starosty [...] przedmiotowa nieruchomość obecnie jak i w dacie orzekania przez Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Zgodnie z odpisem w/w księgi wieczystej własność działek nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) przysługuje R. T., M. T., W. J. oraz M. G. Wobec powyższego ustanowienie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r. nieodpłatnego użytkowania na gruncie nie należącym do Skarbu Państwa stanowiło rażące naruszenie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Oznacza to, że należy wycofać z obiegu prawnego decyzję Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r., w części dotyczącej działki nr [...], jako obarczoną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu, dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych Minister wskazał, że nieodwracalnymi skutkami prawnymi są skutki prawne wywołane przez zdarzenia prawne (przede wszystkim czynności prawne i noszące cechę wykonalności orzeczenia sądowe), których organ administracji nie może wzruszyć mocą własnych kompetencji poprzez wydanie aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego ewentualnie, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja będąca źródłem tego prawa. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą takie okoliczności w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ponadto organ wskazał, że art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) nie normuje stanu prawnego, ale stan faktyczny i nie dotyczy jakichkolwiek aktów będących wynikiem działalności organów administracji publicznej w związku z czym nie ma miejsca efekt nieodwracalnych skutków prawnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania nieruchomości. Odnosząc się do podniesionej kwestii własności spornej nieruchomości Minister wskazał, że jak wynika z księgi wieczystej Kw [...] właścicielem spornej nieruchomości była osoba fizyczna. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 124, poz. 1361) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ wskazał, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu nieruchomości przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne nie ma wpływu na kwestię własności spornego gruntu. Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] [...] Związek [...] w P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 158 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających jej unieważnienie; 2) naruszenie art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wystarczających czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym do ustalenia kto na dzień wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy M. decyzji rzeczywiście był właścicielem spornej nieruchomości; 3) naruszenie art. 77 Kpa poprzez niezebranie materiału dowodowego koniecznego do ustalenia, kto na dzień wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy M. decyzji nr [...] rzeczywiście był właścicielem spornej nieruchomości oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym w szczególności pominięcie pisma Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. z dnia 15 września 1986 r., protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 5 maja 1990 r., pisma Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia 15 września 1986 r.; 4) sprzeczność istotnych ustaleń organu przyjętych za podstawę wydanej decyzji z treścią zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego poprzez przyjęcie na podstawie oświadczenia Starosty [...] z dnia 28 lipca 2011 r., że na dzień wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy M. decyzji nr [...] Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości; 5) naruszenie art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 5005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej poprzez jego pominięcie i orzeczenie o nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r., na podstawie której [...] Związkowi [...] w P. przysługiwało prawo do nieodpłatnego i trwałego użytkowania spornej nieruchomości, na której skarżący utworzył Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący wprawdzie nie kwestionuje okoliczności, że stan ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r. mógł sugerować, iż przekazane w użytkowanie [...] Związku [...] w P. grunty nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a osoby fizycznej, tj. K. S. Zdaniem skarżącego, organ prowadząc na tej podstawie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji winien był w sposób pewny i niebudzący wątpliwości rozstrzygnąć czyją w rzeczywistości własnością była nieruchomość w dniu wydania decyzji. Tymczasem organ pierwszej instancji orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na treści pisma Starosty [...] z dnia 28 lipca 2011 r., w którym organ ten oświadczył, że Skarb Państwa nie rości sobie pretensji do przedmiotowych działek i nie jest w posiadaniu dokumentacji potwierdzającej przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności tych działek. Powyższe było w ocenie skarżącego niewystarczające dla stwierdzenia, że w dniu [...] lutego 1990 r. prawo własności działki nr [...] nie przysługiwało Skarbowi Państwa. Skarżący podkreślił, że oświadczenie Starosty [...] dotyczy okresu teraźniejszego, albowiem stwierdza się w nim wyraźnie, że Skarb Państwa obecnie nie rości sobie prawa do działek powstałych po podziale działki nr [...] i na podstawie tego oświadczenia nie można wykluczyć, że takich praw do spornej nieruchomości podmiot ten nie rościł sobie w przeszłości. Tymczasem prawidłowość decyzji administracyjnej należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji, co ograny zdają się pomijać. Skarżący wskazał, że analiza treści pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz działań faktycznych podejmowanych w minionych latach przez organy w stosunku do działki nr [...] pozwala na stwierdzenie, że w przeszłości Skarb Państwa władał przedmiotową nieruchomością jak własną. Z szeregu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że działka [...] w istocie nie była własnością osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej, a Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie istotna jest treść pisma Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. z dnia 15 września 1986 r., z której wynika, że nieruchomość ta zaliczana była do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi, który dysponował nieruchomościami Skarbu Państwa i nimi w jego imieniu rozporządzał. Powyższe potwierdza okoliczność uprzedniego przekazania tej nieruchomości w użytkowanie jednego z przedsiębiorstw państwowych, tj. [...] Przedsiębiorstwa [...] w P., które to następnie wygasło mocą decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1980 r. działającego za Skarb Państwa. Posiadanie tej nieruchomości zostało następnie mocą protokołu zdawczo - odbiorczego przekazane przez użytkownika Skarbowi Państwa, którego wyraźnie wymienia się jako jej właściciela. Kolejnym przykładem jest uchylona przez Wojewodę decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r. oraz protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 5 maja 1990 r., w których Skarb Państwa występuje jako właściciel spornej nieruchomości. Za uznaniem, że w dniu [...] lutego 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, przemawia wreszcie to, że jeszcze przed dniem jej przekazania skarżącemu plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy M. z dnia [...] marca 1989 r. ([...]) przewidywał na spornym gruncie lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych. Z tego wniosek, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał na celowość lokowania na tym terenie pracowniczych ogrodów, to grunty w nim wskazane musiały stanowić własność Skarbu Państwa, a nie innych podmiotów prawa. Gdyby bowiem grunty te rzeczywiście stanowiły własność osób prywatnych, tak jak zdaje się rozstrzygać Wojewoda, przeznaczanie ich już w samym planie zagospodarowania na cele publiczne byłoby nie tylko bezprawne, ale i pozbawione jakiegokolwiek sensu. W ocenie skarżącego wpisy ujawnione w księdze wieczystej spornej nieruchomości, dotyczące rzekomego przysługiwania prawa własności K. S., na podstawie których wnioskodawcy domagają się wydania im nieruchomości, były sprzeczne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Zaniechanie ujawnienia w księdze wieczystej wzmianek o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, a następnie wpisanie danych nowego właściciela, tj. Skarbu Państwa, było najpewniej spowodowane zaniedbaniami urzędników i niepoprawnym funkcjonowaniem organów administracji publicznej, które są niezależne od skarżącego i za które nie powinien on - jako użytkownik i posiadacz gruntu w dobrej wierze - ponosić ujemnych konsekwencji. Oświadczenie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., który nie dołożył nawet minimum staranności w celu wyjaśnienia rzeczywistego stanu prawnego rzeczonej nieruchomości nie może, zdaniem skarżącego, stanowić podstawy do ustalenia właściciela nieruchomości, a co za tym idzie rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. Wobec tak licznych wątpliwości, co do podmiotu, któremu przysługuje prawo własności gruntu decyzja Wojewody, podtrzymana decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., jako oparte jedynie na oświadczeniu starosty bez przeprowadzenia własnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia meritum sprawy, zdają się być zanadto bezkrytyczne i nieprawidłowe. Powyższe stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa. W ocenie [...] na krytykę zasługuje również stanowisko organu odwoławczego, który rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. całkowicie pominął stawiane wyżej zarzuty w ogóle się do nich merytorycznie nie ustosunkowując i przechodząc do polemiki w przedmiocie nieodwracalności skutków prawnych decyzji, z którą skarżący również zgodzić się nie mógł. Skarżący podniósł, że zarówno pod rządami ustawy z dnia z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, jak i ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych [...] Związek [...] jest organizacją społeczną powołaną do reprezentowania i obrony praw i interesów swych członków wynikających z użytkowania działek w rodzinnych ogrodach działkowych. Do zadań [...] Związku [...] należy przede wszystkim zakładanie i zagospodarowywanie rodzinnych ogrodów działkowych, które stanowią urządzenia użyteczności publicznej, służące m.in. zaspokajaniu socjalnych potrzeb członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenu rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby (art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Na organach administracji rządowej i samorządu terytorialnego spoczywa ustawowy obowiązek wspierania [...] w realizacji powyższych zadań. Skarżący na przekazanej mu do użytkowania nieruchomości, działając zgodnie z celami społecznymi dla których został powołany oraz zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, utworzył pracowniczy ogród działkowy i wyposażył go we wszelkie niezbędne dla jego prawidłowego funkcjonowania urządzenia, w związku z czym poniósł nakłady finansowe w znacznej wysokości. Ogród ten następnie na skutek wejścia w życie wystawy o rodzinnych ogrodach działkowych został przekształcony w Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Członkom [...] Związku [...] przysługuje na podstawie art. 14 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych prawo do bezpłatnego i bezterminowego używania działki i pobierania z niej pożytków. Na działkach tych poczynili oni nakłady budowlane oraz dokonali nasadzeń o znacznej wartości. Mając na względzie powyższe należało uznać, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 158 § 2 Kpa. Nieodwracalność skutków tej decyzji wyraża się bowiem w tym, że jej wykonanie spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego i prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, tj. stanu sprzed dnia jej wykonania. Utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji spowodowałoby utratę przez [...] tytułu prawnego do władania nieruchomością i jej powrót do następców prawnych poprzedniego jej właściciela i to ze skutkiem ex tunc, co jest nie do pogodzenia z istniejącym prawem użytkowania ustanowionym na tej nieruchomości na rzecz [...]. Skarżący wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie i orzecznictwie ograniczenia, o których mowa w § 2 art. 158 Kpa nie oznaczają sanowania decyzji dotkniętej nieważnością, ani też nie zwalniają właściwego organu administracji państwowej od obowiązku wydania decyzji i zajęcia w niej stanowiska. W takiej sytuacji organy winny jednak zamiast rozstrzygać o nieważności decyzji administracyjnej ograniczyć się jedynie do stwierdza wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Odebranie działek nr [...] i [...] jej dotychczasowemu użytkownikowi oznaczałoby likwidację Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w M., która musiałaby odbyć się w trybie określonym w art. 17 i n. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Likwidacja ogrodu wiązała by się z koniecznością wypłaty wszystkim członkom [...] będącym użytkownikami działek odszkodowań za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, tj. nasadzenia, urządzenia i obiekty stanowiące ich własność, a na rzecz [...] odszkodowania ustalonego według kosztów odtworzenia, za wszelkie urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowiące własność [...]. Likwidacja ogrodu wymagałaby również zapewnienia nieruchomości zamiennej, założenia nowego ogrodu i odtworzenia urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom zlikwidowanego ogrodu. Powyższa procedura, której zapewne nie wzięły pod rozwagę organy stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. łączyłaby się z ogromnymi kosztami, niewątpliwie wyższymi, aniżeli wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Pozostaje sporne jaki podmiot należy uznać za podmiot w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, o którym mowa w art. 20 wspomnianej ustawy i którego w całości obciążą wyżej opisane koszty. W ocenie skarżącego koszty te winien ponieść Skarb Państwa jako podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przez działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej na podstawie art. 417 in. K.c. W ocenie skarżącego, zaskarżone decyzje stanowią nadto naruszenie art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Organy administracji winny mieć na uwadze względy słuszności przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania oraz zapisy Konstytucji RP, w szczególności przepis art. 2, który wyraża zasadę szczególnej ochrony praw nabytych oraz zasadę stabilności sytuacji prawnej podmiotów prawa. Zasada ochrony praw nabytych, o której wielokrotnie już wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 16 października 2012 r. uczestnik postępowania M. T. wniósł o oddalenie skargi [...] Związku [...]. W uzasadnieniu podniósł, że mylne jest twierdzenie strony skarżącej, że Wojewoda [...] oparł swoją decyzję wyłącznie na treści pisma Starosty [...] z dnia 28 lipca 2011 r. stwierdzającego, że Skarb Państwa nie rości sobie pretensji do przedmiotowej nieruchomości. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy - poza mającym zasadnicze znaczenie odpisem zupełnym z księgi wieczystej Kw nr [...] oraz odpisem z poprzedniej księgi wieczystej Kw nr [...] i kserokopii dawnej księgi wieczystej Kw M. tom [...] wykaz [...] - zawiera m.in. niewymienione przez skarżącego pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w P. z dnia 31 maja 2011 r. (nr [...]) informujące, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wymienione pismo Starosty [...] z dnia 28 lipca 2011 r. było odpowiedzią na skierowane do niego pismo Wojewody [...] z dnia 7 lipca 2011 r. złożone pod koniec postępowania dowodowego, z pytaniem, czy Skarb Państwa rości sobie pretensje do przedmiotowej nieruchomości. Wbrew twierdzeniu skarżącego, jest to odzwierciedleniem należytej staranności prowadzonego przez Wojewodę postępowania, zgodnie z art. 77 Kpa oraz wyjątkowej ostrożności procesowej bowiem nie miał on obowiązku zasięgnięcia opinii Starosty (a contrario art. 106 § 1 Kpa). Tym bardziej Starosta chcąc zająć stanowisko nie miał bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (a contrario art. 106 § 4 Kpa). To Wojewoda i Minister w trybie odwoławczym, a nie Starosta są właściwymi organami administracji publicznej do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. Tak więc nawet z formalnego punktu widzenia całkowicie chybiony jest zarzut [...] Związku [...], że Starosta nie dołożył nawet minimum staranności w celu wyjaśnienia rzeczywistego stanu prawnego rzeczonej nieruchomości. Zdaniem uczestnika postępowania, zgromadzony materiał i ranga jego dokumentów była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia już pod koniec kwietnia 2011 r. Z inicjatywy skarżącego Wojewoda przedłużył postępowanie, ze względu na dostarczone przez niego w dniu [...] maja 2011 r. dodatkowe dawne dokumenty z zasobów geodezyjnych Starosty [...]. Chcąc dochować maksimum staranności poprzez uwzględnienie tej okoliczności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia Wojewoda przed wydaniem decyzji skierował wyżej przedstawione pismo do Starosty [...], pomimo wcześniejszego posiadania dokumentów geodezyjnych Starosty [...] z 2009 r., potwierdzających przysługiwanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości osobie fizycznej, zgodnie z ustaleniami stosownych ksiąg wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w decyzji z dnia [...] września 2011 r., nr [...], że w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...], w części dotyczącej przekazania [...] Związkowi [...] w P. w trwałe nieodpłatne użytkowanie nieruchomości położonej w M. oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]), została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Z powyższego przepisu wynika bowiem, że grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazywały nieodpłatnie w użytkowanie [...] Związkowi [...]. Grunty te pozostawały własnością Państwa. Tymczasem w niniejszej sprawie – jak trafnie ustalił organ nadzoru – w dacie wydania kwestionowanej decyzji ([...] lutego 1990 r.) przedmiotowy grunt (działka [...]) stanowił własność prywatną. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr M. t.[...] k.[...], wynika, że wówczas jako właściciel w księdze wieczystej ujawniona była osoba fizyczna – K. S., jeżeli chodzi o działki nr [...] i [...], z których pochodzi m.in. działka nr [...] (pismo [...] w P. z dnia 14 października 2009 r.), z której następnie wyodrębniono działki nr [...] i [...] (pismo [...]w P. z dnia 26 kwietnia 2011 r.). Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] nie posiada żadnych dokumentów świadczących o prawie własności Skarbu Państwa do tego gruntu (pismo Starosty [...] z dnia 28 lipca 2011 r.). Wobec tego, że jedynym dokumentem potwierdzającym nabycie przedmiotowego gruntu przez osobę fizyczną był odpis z księgi wieczystej oraz mając na uwadze to, że księgi wieczyste dokumentują stan prawny nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) i domniemywa się, że prawa jawne z księgi wieczystej są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a zatem jest obciążona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru, że kwestionowana decyzja z [...] lutego 1990 r., w części dotyczącej działki nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy grunt po wydaniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji nie był przedmiotem zbycia w formach znanych prawu cywilnemu na rzecz osób trzecich, ani też wyżej wymieniona decyzja nie była podstawą powstania zdarzeń prawnych, których organ administracji publicznej nie mógłby odwrócić w ramach posiadanych kompetencji na drodze postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że rolą organu nadzoru w niniejszym postępowaniu była ocena legalności decyzji z [...] lutego 1990 r., a nie ustalanie, czy stan prawny ujawniony w księdze wieczystej był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym, jeżeli chodzi o wpis w Dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Tego rodzaju cel realizuje postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Sąd nie kwestionuje tego, że we wskazanych w skardze i znajdujących się w aktach sprawy: piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia 15 września 1986 r., decyzji z dnia [...] lutego 1990 r., protokole zdawczo – odbiorczym z dnia 5 maja 1990 r. oraz w protokole zdawczo – odbiorczym z dnia 8 stycznia 1981 r. wskazuje się, że chodzi o teren Skarbu Państwa, czy że działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa. Uszło jednak uwadze skarżącego, że żadne z tych pism nie jest dowodem dokumentującym nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowego gruntu na własność i nie wskazuje trybu jego nabycia, a zatem pisma te nie mogły w postępowaniu nadzorczym być przeciwdowodem w stosunku do odpisu z księgi wieczystej nr M. t.[...] k.[...]. Także to, czy Skarb Państwa władał faktycznie przedmiotową nieruchomością jak właściciel nie miało znaczenia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. Argument tego rodzaju mógłby mieć znaczenie, ale w sprawie o zasiedzenie (art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego). Nie można się zgodzić ze skarżącym, że istotne znaczenie dla wykazania własności Skarbu Państwa miał plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy M. z dnia [...] marca 1989 r. przewidujący przeznaczenie spornego terenu pod ogrody działkowe. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiły tytułu prawnego, na podstawie którego Skarb Państwa mógłby nabyć własność działki nr [...]. Przeznaczenie terenu prywatnego pod pracownicze ogrody działkowe uprawniało terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego do nabycia gruntu w drodze wykupu (art. 7 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych), albo (gdy nie było możliwości dobrowolnego nabycia gruntu) poprzez wywłaszczenie, skoro pracownicze ogrody działkowe kwalifikowano jako urządzenia użyteczności publicznej (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych). Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym, że urządzenie na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego – obecnie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" świadczy o wystąpieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Kwestia istnienia na przedmiotowym gruncie rodzinnego ogrodu działkowego jest bowiem stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Także podnoszone w sprawie zagadnienia takie jak konieczność likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego i wzajemnych rozliczeń pomiędzy [...], a członkami i użytkownikami rodzinnego ogrodu działkowego nie mają znaczenia z punktu widzenia przepisu art. 156 § 2 Kpa, ponieważ nie są to skutki prawne wywołane decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...]. Nie można się zgodzić i z tym zarzutem, że na przeszkodzie częściowemu stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. stał obecnie obowiązujący przepis art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Po pierwsze – wydaje się, że przepis art. 24 umożliwia dochodzenie roszczeń cywilnych w postępowaniu przed sądem powszechnym, natomiast w niniejszej sprawie nie są dochodzone żadne tego typu roszczenia. W niniejszej sprawie W. J. poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 21 marca 2011 r. realizował swoje procesowe uprawnienie z art. 157 § 2 Kpa. Po drugie – art. 24 ustawy o r.o.dz. nie normuje stanu prawnego, ale stan faktyczny i nie dotyczy aktów organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09). Po trzecie – trudno uznać, aby obecni właściciele nieruchomości (następcy prawni K. S. byli osobami trzecimi, o których mowa w art. 24. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.