II SA/Kr 1213/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 czerwca 2012 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 28 lutego 2012 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W. , które zostało przekształcone w [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W. , położonej w jednostce ewidencyjnej W. , obręb W. , a oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0470 ha i [...] o pow. 0,0099 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ I. instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało podjęte na wniosek [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. , przy czym wnioskodawca nie przedstawił dokumentów z treści których w sposób niebudzący wątpliwości wynikałoby, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomości gruntowe objęte postępowaniem znajdowały się w zarządzie poprzednika prawnego wnioskodawcy. W szczególności organ I. instancji wskazał, że w toku postępowania nie został okazany żaden dokument, z którego wynikałoby, że w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości został ustanowiony zarząd dla poprzednika prawnego wnioskodawcy. Za dokument taki nie można bowiem - jak wskazał organ I. instancji - przyjąć okazanej przez wnioskodawcę decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Opłaty takie mogły bowiem stanowić ekwiwalent za korzystanie z nieruchomości, które nie zostały oddane w zarząd. Nadto organ I instancji podniósł, że w przedłożonej przez wnioskodawcę decyzji podpisanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miasta i Gminy W. z dnia 17 lutego 1988 r. Nr [...] o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie wskazano działki nr [...] . W uzasadnieniu wskazano także, że złożone do akt sprawy oświadczenie z dnia 14 stycznia 2011 r. nie spełnia wymogów oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a., a to dlatego, że zostało złożone nie przez przedstawicieli strony, ale przez jej pełnomocników. Odwołanie od wskazanej powyżej decyzji zostało złożone przez [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I. instancji i uwzględnienie wniosku odwołującej o uwłaszczenie nieruchomości składającej się z działek nr nr [...] o pow. 0,0470 ha i [...] o pow. 0,0099 ha. Uzasadniając powyższe wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W szczególności w odwołaniu wskazano, że powołane przez organ I instancji orzecznictwo zostało ukształtowane na gruncie regulacji ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a nie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, w którym wprost wskazano, że dotychczasowe prawo zarządu może być stwierdzone przez właściwy organ na podstawie decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Nadto w odwołaniu podniesiono, że brak jest uzasadnienia dla podnoszenia przez organ I instancji okoliczności, że działka nr [...] nie została wskazana w przedłożonej decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością z 1988 r., a to dlatego, że działka ta powstała dopiero po wydaniu tej decyzji poprzez wydzielenie z działki nr [...] ujawnionej w przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 28 lutego 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie, a to art. 200 ust. 1, art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na treść powyższych przepisów podano, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Archiwum Zakładowe Starostwa Powiatowego w O. kopia decyzji podpisanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miasta i Gminy W. z dnia 17 lutego 1988 r. Nr [...] o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. W ocenie Kolegium nie jest bowiem uzasadnione stanowisko organu I instancji, iż decyzja ta - z uwagi na okoliczność, że dotyczy działki z której powstała jedna z działek objętych przedmiotowym postępowaniem - nie może stanowić dowodu w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka nr [...] zmieniła oznaczenie i powierzchnię ale odpowiada działce nr [...] o pow. 0,0099 ha. Kolegium podzieliło jednak - powstałe na kanwie orzeczeń sądów administracyjnych - stanowisko organu I instancji, że decyzja o ustaleniu opłat za zarząd gruntem nie jest dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdyby była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe oznacza w ocenie Kolegium, że przedłożona przez wnioskodawcę decyzja podpisana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miasta i Gminy W. z dnia 17 lutego 1988 r. Nr [...] mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu, gdyby w swej treści powoływała decyzję o ustanowieniu tego prawa, bądź gdyby w toku postępowania udowodniony został fakt jej wydania, nawet wówczas, gdy organ orzekający w sprawie nie dysponowałby jej treścią. Ponieważ jednak w toku postępowania - mimo nałożenia pismem z dnia 23 listopada 2011 r. na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia dokumentów udowadniających fakt istnienia decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd - nie udowodniono okoliczności wydania takiej decyzji, w ocenie składu orzekającego zasadnie przyjęto, że nie można w sposób niebudzący wątpliwości twierdzić, że decyzja taka w ogóle została wydana. Wydania takiej decyzji nie wskazano również w oświadczeniu z dnia 14 stycznia 2011 r. - zaznaczając w tym miejscu także zasadnie poczynione przez organ I instancji zarzuty wobec złożonego oświadczenia - w którym ograniczono się do wskazania, że PKP ponosiło opłaty z tytułu zarządu przedmiotowych nieruchomości. W konsekwencji powyższego - mając na uwadze, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy - zasadnie odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W. , które zostało przekształcone w [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W. , położonej w jednostce ewidencyjnej W. , obręb W. , a oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0470 ha i [...] o pow. 0,0099 ha. W piśmie z dnia [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. złożyły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 czerwca 2012 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 28 lutego 2012 r., znak: [...] . Strona skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie § 4 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zarzucono również, że decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadniając powyższe wskazano, że organ dokonał błędnej oceny przedłożonego materiału dowodowego, a w szczególności w sposób całkowicie nieuprawniony uznał, że przedłożone dowody nie są wystarczające dla stwierdzenia istnienia, że działki nr nr [...] o pow. 0,0470 ha i [...] o pow. 0,0099 ha, objęte księgą wieczystą nr [...] znajdowały się w zarządzie Skarżącej. Wskazano także, że przywołane w zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych zostało ukształtowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, a w dacie wejścia w życie tej ustawy nie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, co stanowi wyjaśnienie dla przyjętego poglądu, że decyzja o opłatach za zarząd gruntem nie jest wystarczającym dowodem na ustalenie istnienia prawa zarządu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny legalności działania organów administracji, które odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W. , które później zostało przekształcone w [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W. , a oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0470 ha i nr [...] o pow. 0,0099 ha. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano art. 200 i art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W dniu 10 lutego 1998 r. zostało wydane rozporządzenie przez Radę Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Strona skarżąca podnosi, że wystarczającym jest powołanie się na decyzję o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością i to jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu i na tą okoliczność przedkładała w toku postępowania kopię decyzji z 17 lutego 1988 r. o wymierzeniu opłaty rocznej za zarząd nieruchomościami Skarbu Państwa, a wśród tych nieruchomości znajdowała się działka objęta – po jej późniejszym podzieleniu - wnioskiem w tej sprawie. Natomiast tak organ I. instancji jak i organ II. instancji stanęły na stanowisku, że nawet legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Sąd przychyla się do argumentacji organów administracji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (opub. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) wyraził pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 (opub. w LEX nr 505282) zawarł stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. To stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uważa za trafne. Tym samym skoro decyzja z dnia 17 lutego 1988 r. o wymierzeniu opłaty za zarząd nieruchomością w żaden sposób nie powołuje się ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Takie stanowisko, jakie prezentuje w tej sprawie Sąd, zawarte zostało także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1288/10, opub. w LEX nr 750633. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że w tej sprawie zasadnie organy administracji uwzględniły rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.). Żaden przepis nie pozwalał na stosowanie innego aktu prawnego, a w szczególności aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) – tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1993 r. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.). Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu organy administracji same prowadziły postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu i kilkakrotnie zwracały się o to do strony skarżącej. Organy ustaliły także w pozostałym zakresie stan faktyczny sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego ustalenia. Wobec powyższego, mając na uwadze brak naruszenia i przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w tej sprawie, a także okoliczność, że zarzuty skarżącej Spółki są niezasadne należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W takiej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.