II SA/Bd 882/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi spółki P. w W. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , na podstawie art.59 ust.5 w zw. Z art. 81 ust.1 pkt2 i art. 83 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – (tekst jednolity:Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623-dalej określanej jako Pr. Bud)- odmówił inwestorowi spółce P w W. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości M. gmina O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w B. wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda K. stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w stacji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czyni koniecznym wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, jako że nie ma możliwości stwierdzenia zgodności wykonania inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, co w świetle art.59a ust.1 Pr.bud. stanowi przesłankę pozytywnego rozpatrzenia wniosku . Spółka P w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucając naruszenie przepisów art.59 w zw. z art. 59a i art.57 Pr.Bud. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego strona wywodziła, że wskazane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto strona odwołująca wykazywała, że inwestycja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przecież nie precyzuje pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy, a ta jest powszechnie interpretowana jako ograniczenie dla stawiania budynków, a nie inwestycji celu publicznego, jakimi są wieże telekomunikacyjne operatorów komórkowych. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy przypomniał, że ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda K. stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w stacji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 57 ust.1 Pr. Bud. inwestor wraz z wnioskiem jest obowiązany dołączyć m.in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Celem prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie danego obiektu jest dokonanie kompleksowej oceny obiektu zarówno pod kątem prawidłowego przeprowadzenia procedur poprzedzających rozpoczęcie budowy, zgodności wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę, jak i zgodności jego wykonania z normami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami, które dany obiekt musi spełniać. Skoro zatem w obrocie prawnym nie funkcjonuje pozwolenie na budowę, organ pierwszej instancji w stanie faktyczno-prawnym zaistniałym w niniejszej sprawie nie mógł odnieść się do zgodności inwestycji z projektem budowlanym, którego w istocie nie ma. Tym samym brak jest podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie Powyższą decyzję spółka P w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 59 ust.5 w związku z art. 57 ust.1 Pr. Bud. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje pozwolenie na budowę, to strona skarżąca nie spełniła przesłanek przewidzianych prawem do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 138 K.p.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało, iż orzeczenie to należało uchylić. Strona skarżąca podniosła, iż wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu po wypełnieniu obowiązków wynikających z treści art. 57 ust.1 Pr. Bud. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz argumentów zawartych w odwołaniu skarżąca spółka wskazała, iż wykonała obiekt budowlany w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Jako sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP skarżąca uznała przerzucanie na inwestora konsekwencji błędów organów przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 59 ust. 1 Pr.Bud wynika, że właściwy organ administracji wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z art. 59a ust. 1 tej ustawy wynika z kolei, że właściwy organ administracji przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym (art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2). Jedną z przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest więc funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 660/09, Lex nr 597761). Zatem w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt jak i pozwolenie na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie można zastosować procedury obligatoryjnie poprzedzającej rozstrzyganie o pozwoleniu na użytkowanie gdyż nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności inwestycji z zakresem pozwolenia na budowę czy projektu (art. 59a ust 2 pkt 1 i 2 Pr.Bud). Rację ma skarżąca spółka podnosząc, że wykonanie inwestycji odbyło się w trakcie funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty B. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego zwolnione są w takim przypadku z obowiązku przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Pr.Bud. Warunkiem wydania pozwolenia na użytkowanie jest to, aby obiekt budowlany miał uregulowany stan prawny, co oznacza, że musi być wykonany w oparciu o będącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może dokonać oceny zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego tego obiektu. Istotą postępowania naprawczego nie jest bowiem stwierdzenie zgodności wykonania obiektu budowlanego zgodnie z wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją o pozwoleniu na budowę tylko ustalenie, czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z prawem. Innymi słowy, kwestia możliwości użytkowania obiektu budowlanego uzależniona będzie wpierw od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 Pr.Bud. W końcu wskazać należy, że wbrew zatem twierdzeniu strony skarżącej nie można generalnie oddzielać od siebie pozwolenie na budowę – z jednej strony od późniejszego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – z drugiej strony. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 660/09 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl,), Obie decyzje należy postrzegać jako ciąg działań prawnych stanowiących proces inwestycyjny. Mamy do czynienia w tym przypadku z zależnością polegającą na tym, że jedna decyzja (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę) stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji (o pozwoleniu na użytkowanie). Natomiast wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. O tym, że podjęcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu warunkuje istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy także utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w myśl którego uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę (w części lub w całości) skutkuje dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, konsekwencjami wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1063/06, Lex nr 503509). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie dopatrując się naruszeń prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 270) oddalił skargę jako bezzasadną.