II SA/Lu 660/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi G. G. i T. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Starosta Powiatowy odmówił G. i T. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 904 położonej w miejscowości R., gm. L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W trakcie rozpatrywania wniosku stwierdzono, że zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 5.1 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi R. uchwalonego Uchwałą Nr III/27/02 Rady Gminy w L. z dnia 30 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 5.2.2003 r. Nr 13, poz. 788), przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w terenie o symbolu RP - uprawy polowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze, na którym "wyklucza się, z zastrzeżeniem pkt 2, lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi" oraz "dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk (wg warunków jak dla terenów MR) oraz obiektów o innych funkcjach (wg warunków jak dla terenów o poszczególnej funkcji)". Na przedłożonej kopii mapy zasadniczej opracowanej według stanu na dzień 15.12.2009 r. widoczne były dwa budynki gospodarcze na działce nr 904 oraz jeden na sąsiedniej działce nr 905/6. Budynki gospodarcze nie tworzyły jednak siedliska, którym może być jedynie, w ocenie organu, miejsce zamieszkania lub osiedlenia, a więc przede wszystkim dom mieszkalny. W dniu 1 kwietnia 2010 r. inwestor T. G. w trakcie rozmowy w Starostwie oświadczył, że widoczne na mapie budynki rozebrał jesienią, działkę uporządkował i przygotował do zabudowy. W tej sytuacji rozważanie kwestii, czy istniejące budynki gospodarcze stanowią siedlisko, stało się bezprzedmiotowe i, zdaniem organu, zachodziły przesłanki do stwierdzenia, że projekt opracowany został na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] nałożono na inwestorów obowiązek opracowania projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie dla celów projektowych i uzupełnionego o wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych - zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 i 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego w w/w postanowieniu w określonym terminie. Organ podkreślił, że działka inwestorów o nr 904 położona jest w terenie wyłączonym z zabudowy. Jedynym wyjątkiem jest możliwość rozbudowy istniejącego siedliska, jeśli ono istnieje. Skoro T. G. oświadczył, że rozebrał wszystkie budynki i działka jest pusta, nie może być mowy o istniejącym siedlisku. Plan miejscowy wsi R. nie przewiduje natomiast możliwości odbudowy siedliska. Wobec stwierdzonej niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym wsi R. oraz niewywiązania się przez inwestorów w określonym terminie z obowiązku uzupełnienia braków przedstawionych w postanowieniu, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania G. i T. G., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, iż działka nr 904, położona w R., według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi R. znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem RP. Przepis § 3 ust. 5.1 planu przeznacza tereny RP pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze oraz zawiera m.in. następujące ustalenia: 1) wyklucza się, z zastrzeżeniem pkt 2, lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi; 2) dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk (według warunków jak dla terenów MR) oraz obiektów o innych funkcjach (według warunków jak dla terenów o poszczególnej funkcji); 3) dopuszcza się przekształcenie istniejących siedlisk na cele zabudowy letniskowej (według terenów jak dla terenów ML) oraz zabudowy mieszkaniowej niskiej (według warunków jak dla terenów MN). Ponadto dla terenów RP plan dopuszcza wyznaczanie i utwardzanie dróg wewnętrznych, służących obsłudze gospodarki rolnej oraz urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego i nienaruszania ustaleń obowiązujących dla wiodącej funkcji terenu. W ocenie organu odwoławczego, z przytoczonych ustaleń planu wynika, że realizacja objętego wnioskiem budynku gospodarczego składowego możliwa jest jedynie w obrębie istniejącego siedliska rolniczego. Ponieważ na podstawie akt sprawy i uwag wnoszonych przez inwestorów nie można było dokonać jednoznacznych ustaleń dotyczących stanu zainwestowania działki nr 904, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił dokonanie oględzin na działce i przekazanie informacji dotyczącej stanu aktualnego zainwestowania działki oraz ocenę, czy znajdujące się na tej działce obiekty tworzą siedlisko. W wyniku oględzin stwierdzono, że na działce nr 904 znajduje się ruina po budynku gospodarczym, widoczne niezatrawione miejsce po rozebranym budynku, gruz z fundamentów budynku i zasypana studnia. Przedłożono również dokumentację fotograficzną przedmiotowej działki. Organ wskazał, iż skoro Prawo budowlane nie zawiera definicji określenia "siedlisko", to należy je rozumieć zgodnie z ich zwykłym znaczeniem językowym. Za siedlisko uważa się zatem istniejącą zabudowę mieszkalno-produkcyjną, w skład której wchodzą budynki: mieszkalne, inwentarskie, magazynowe oraz urządzenia, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Prawo budowlane nie zawiera również bliższego określenia pojęcia "związanych z produkcją rolną", należy jednak, zdaniem organu, przyjąć, że wskazane wyżej obiekty gospodarcze są związane z produkcją rolną, jeżeli służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W ocenie organu bez znaczenia dla sprawy jest areał rolny, jakim dysponuje inwestor, ponieważ na terenie RP plan dopuszcza rozbudowę i modernizację jedynie istniejących siedlisk. Zarówno rozbudowa jak i modernizacja siedliska może dotyczyć tylko istniejącego siedliska, na które składają się określone obiekty budowlane. Trudno bowiem mówić o rozbudowie czy modernizacji (tj. unowocześnianiu, czy trwałym ulepszeniu istniejącego obiektu budowlanego prowadzącym do zwiększenia jego wartości użytkowej) w sytuacji, gdy takich obiektów nie ma na działce. Zachowane ślady po dawnych budynkach gospodarczych świadczą o tym, że kiedyś było na tej działce siedlisko, jednak plan, regulując sposób zagospodarowania terenów RP, nie pozwala na jego odbudowę, a jedynie na rozbudowę bądź modernizację. Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja, z uwagi na obecny stan zainwestowania działki, nie jest rozbudową ani modernizacją siedliska. Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące postanowienia o obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących we wniosku i projekcie budowlanym, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego określają wymogi dotyczące dokumentów składanych wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ pierwszej instancji nie przekroczył, zdaniem organu odwoławczego, swoich uprawnień, żądając wymienionych w postanowieniu dokumentów. Ponieważ mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę, aktualna na dzień 15 grudnia 2009 r., w ocenie organu pierwszej instancji była nieaktualna na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę, prawidłowo zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania sporządzonego na mapie odzwierciedlającej aktualny stan zainwestowania działki. Mając na uwadze wynik oględzin na działce, organ podkreślił, że zmienił się stan faktyczny na działce w stosunku do przedstawionego na mapie do celów projektowych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. i T. G., żądając stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając: 1) rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na tym, iż pomimo, że na działce oznaczonej nr 904 we wcześniejszym okresie istniały zabudowania, które ze względu na bardzo zły stan zostały przez inwestora rozebrane, a więc faktycznie istniały na działce będącej "siedliskiem", organ uznał, że działania inwestycyjne skarżących nie byłyby ani modernizacją ani rozbudową. Jak bowiem wynika z akt sprawy, podczas oględzin z dnia 13 lipca 2010 r. jednoznacznie ustalono, że na działce "znajduje się ruina po budynku gospodarczym" (a więc budynek nadający się do zmodernizowania lub rozbudowy przez inwestora) oraz "widoczne, niezatrawione miejsce po rozebranym budynku" a więc budynku, który faktycznie istniał a został rozebrany stosunkowo krótko przed oględzinami przez inwestora, co również stwierdzone zostało w protokole; 2) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., gdyż decyzja organu drugiej instancji, w ocenie skarżących, powoduje zupełną utratę zaufania do organów państwa i przekonanie skarżących, że ich interes jako obywateli, ale również interes społeczny został przez organ zignorowany, co odzwierciedla twierdzenie organu, jakoby fakt istnienia na działce nr 904 budynków, które mogłyby ulec modernizacji, nie miał miejsca, a zabudowa nie istniała i nie można dokonać modernizacji lub przebudowy istniejących budynków, które znajdują się na obszarze siedliska; 3) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez dowolne definiowanie pojęcia "siedlisko" które nie zostało zdefiniowane ani w uchwale o przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego, ani w innych aktach prawnych, w tym w Prawie budowlanym, a organ działać powinien na 'podstawie przepisu prawa, nie zaś "zwykłego znaczenia językowego". W ocenie skarżących, budowa obiektów służących produkcji rolnej na terenie określonym jako grunt rolny jest dopuszczalna, zaś siedliskiem jest miejsce, na którym istnieją pewne warunki bytowo-socjalne umożliwiające obywatelowi (rolnikowi) prowadzenie produkcji rolnej. (uchwała NSA z dnia 11 maja 1998 r., OPK 40/97 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 3 grudnia 1981 r. sygn. SA/Kr 296/81); 4) rażące naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie, podczas gdy plan zagospodarowania terenu dla działki nr 904 posiada symbol RP, co oznacza możliwość rozbudowy lub modernizacji istniejących na działce siedlisk oraz przekształcania istniejących siedlisk na cele zabudowy letniskowej oraz zabudowy mieszkaniowej niskiej, a co zostało przez organ drugiej instancji pominięte, zważywszy na ustalenia poczynione w trakcie postępowania oraz wskazanie w trakcie trwania oględzin w lipcu 2010 r. na istnienie budynku gospodarczego oraz fundamentów budynku rozebranego (przez inwestora). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, iż nie kwestionuje, że na działce nr 904 istniało wcześniej siedlisko, jednak, zważywszy na obecny stan zainwestowania działki, budowa obiektu byłaby odtworzeniem siedliska, a nie jego rozbudową czy modernizacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno – budowlanej w sprawach o pozwolenie na budowę jest sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o ile obowiązuje na obszarze objętym wnioskiem o wydanie tego pozwolenia. Natomiast, w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ zobligowany jest nałożyć na wnioskodawcę postanowieniem wydanym w oparciu o dyspozycję art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż należąca do G. i T. G. działka o nr 904 położona jest na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi R. uchwalony uchwałą Nr III/27/02 Rady Gminy w L. z dnia 30 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 13, poz. 788 z dnia 5.02.2003 r.). Zgodnie z ustaleniami planu, przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem RP - uprawy polowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze, na którym, zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 5.1. ppkt 1 planu, wyklucza się, z zastrzeżeniem ppkt 2, lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi" oraz, w myśl ppkt 2, dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk (wg warunków jak dla terenów MR) oraz obiektów o innych funkcjach (wg warunków jak dla terenów o poszczególnej funkcji). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozbieżności w wykładni użytego w § 3 ust. 5 pkt 5.1. ppkt 1 planu pojęcia "istniejące siedlisko rolne" w świetle aktualnego na dzień wydania decyzji organów obu instancji stanu zagospodarowania działki nr 904. Według organu odwoławczego, na przedmiotowej działce nie istnieje siedlisko, bowiem za takie uważa się istniejącą zabudowę mieszkalno-produkcyjną, w skład której wchodzą budynki: mieszkalne, inwentarskie, magazynowe oraz urządzenia, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Zdaniem organu, zachowane na działce ślady po dawnych budynkach gospodarczych świadczą o tym, że na działce nr 904 istniało wcześniej siedlisko, jednak, zważywszy na obecny stan zainwestowania działki, budowa obiektu byłaby odtworzeniem siedliska, a nie jego rozbudową czy modernizacją. Z kolei w ocenie skarżących, siedliskiem jest miejsce na którym istnieją pewne warunki bytowo-socjalne umożliwiające prowadzenie produkcji rolnej. Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez organy obu instancji, a zwłaszcza treść aktu notarialnego rep. A 1484/01 (k. 4) oraz protokół oględzin działki nr 904 wraz z dołączonymi zdjęciami (k. 28 – 35), należy przychylić się do stanowiska organów w tej kwestii. Jak wynika z przedmiotowych dokumentów, na działce nr 904 nie istnieje żaden budynek mieszkalny ani gospodarczy, a jedynie widoczna jest ruina po budynku gospodarczym, niezatrawione miejsce po rozebranym budynku, gruz z fundamentów budynku oraz zasypana, nieużywana studnia. Nie można zatem przyjąć, wbrew stanowisku skarżących, iż aktualny na dzień wydania decyzji obu instancji stan działki zapewniał warunki bytowo-socjalne umożliwiające prowadzenie produkcji rolnej. Potwierdzeniem powyższego jest również treść § 5 aktu notarialnego sprzedaży działki nr 904 (rep. A 1484/01), sporządzonego w dniu 11 maja 2001 r., w którym wskazano, iż działka ta jest niezabudowana. Zatem ustalenie, iż na przedmiotowej działce w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie istniało i nadal nie istnieje siedlisko, czyniło zasadnym, w świetle art. 35 ust. 3 w związku z § 3 ust. 5 pkt 5.1. ppkt 1 planu miejscowego, odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Wskazać również należy, iż skoro wniosek G. i T. G. dotyczył pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, nie zaś jego przebudowę czy modernizację, to zarzuty skargi kwestionujące ustalenia organów o nieistnieniu na działce nr 904 budynków, które mogłyby ulec przebudowie lub modernizacji, są chybione. Ponadto, wbrew stanowisku skarżących, plan miejscowy obowiązujący na obszarze działki nr 904 wprowadza zakaz lokalizacji nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi, stąd teza uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r., OPK 40/97 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).