I OSK 1085/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1649/12 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1649/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] – sprostowaną postanowieniem z [...] maja 2012 r. – utrzymującą w mocy decyzję Ministra z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Będzin z [...] sierpnia 1976 r., nr [...], orzekającą o przejęciu na własność Państwa działki gruntu oznaczonej numerem [...] o pow. 0,3338 ha., położonej w Grodźcu, stanowiącej własność S. i W. małż. D.. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 1976 r. wystąpiła K. K., jako spadkobierczyni byłych właścicieli, podnosząc, że gospodarowała wraz z rodzicami na przejętym gospodarstwie i jako strona zainteresowana nie została poinformowana o decyzji Prezydenta Miasta Będzina z [...] sierpnia 1976 r., co stanowi rażące naruszenie prawa. Rozpoznając wniosek, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, decyzjami wskazanymi na wstępie, odmowę uzasadniając następująco: ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z 17 grudnia 1974 r. wynika, iż jedynymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli D. i S. małż. D.. Zatem tylko oni mogli wystąpić z wnioskiem o przejęcie posiadanej nieruchomości za spłaty pieniężne. W aktach znajduje się wniosek małżonków D. z 20 sierpnia 1976 r., o przejęcie na własność Państwa, za spłaty pieniężne, nieruchomości położonej w Grodźcu, oznaczonej jako działka ewid. Nr [...], natomiast nie znaleziono żadnych dokumentów, na podstawie których byli właściciele kwestionowaliby fakt przejęcia przedmiotowej działki przez Państwo, nie wnosili żadnych zarzutów i roszczeń, co wskazuje, że przejęcie nastąpiło za ich wiedzą i zgodą. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, zgoda zstępnych na przejecie nieruchomości na rzecz Państwa nie była wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła ich utrzymania, a w dacie wydania decyzji Prezydenta K. K. zatrudniona była w Spółdzielni Kółek Rolniczych w Psarach, na stanowisku głównej księgowej, w okresie od 17 stycznia 1976 r. przebywała na urlopie macierzyńskim oraz urlopie bezpłatnym na wychowanie dziecka do lat 3, mąż jej zatrudniony był w Państwowym Ośrodku Maszynowym na stanowisku mechanika, zatem praca w przejmowanym gospodarstwie nie stanowiła głównego źródła utrzymania, nie była więc wymagana jej zgoda na przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa. Z kolei fakt zaliczenia małż. D. do jednej z grup inwalidzkich nie miał znaczenia dla prawidłowości przejęcia nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 28 ustawy, a więc na wniosek byłych właścicieli za spłaty pieniężne. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Będzin, których skarżąca dopatrywała się w przejęciu gospodarstwa rolnego jej rodziców – W. i S. D. bez jej zgody i bez jej udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sąd podkreślił, iż z art. 4 ustawy z 29 maja 1974 r. wynika, że zgoda zstępnych na przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu była potrzebna wówczas, gdy na nieruchomościach wchodzących w skład tego gospodarstwa zstępni ci gospodarują, nie była natomiast wymagana, jeśli praca w przekazywanym gospodarstwie nie stanowiła ich głównego źródła utrzymania. Oceniając tę okoliczność Sąd podkreślił, iż z oświadczenia skarżącej wynika, że w 1976 r. musiała pracować zarówno ona, jak i jej mąż, gdyż nie byli właścicielami gruntów będących przedmiotem odwołania, a grunty te do końca uprawiali jej rodzice, aby utrzymać rodzinę. W tej sytuacji zbędna była jej zgoda na przekazanie gospodarstwa rolnego i słusznie nie brała ona udziału w postępowaniu, jako strona. Odpowiadając na zarzut, iż W. i S. D. spełniali warunki przyznania im renty, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 pkt 1 cyt. z 29 maja 1974 r. niezbędnym warunkiem przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego za rentę było przekazanie wszystkich nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa obejmujących, co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, tymczasem decyzją z [...] sierpnia 1976 r., Nr [...], orzeczono o przejęciu działki nr [...] o powierzchni 0,1036 ha, a decyzją Nr [...] z tej samej daty o przejęciu działki nr [...] o powierzchni 0,3338 ha, powierzchnia przejętych gruntów była zatem mniejsza od wymaganych 2 ha, nadto przedmiotem przejęcia nie były wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, co wynika z aktu własności ziemi Naczelnika Powiatu w Będzinie Nr [...] z [...] grudnia 1974r., gdzie obok ww. działek figuruje też działka nr [...] położone w Grodźcu, pow. Będzin. Sąd wskazał także, iż – wbrew stanowisku skarżącej, że decyzja Prezydenta została wydana bez stosownego wniosku – w aktach sprawy znajdują się dwa odrębne wnioski rodziców skarżącej o przejęcie za spłaty pieniężne na rzecz Skarbu Państwa: działki nr [...] z [...] sierpnia 1976 r. i działki nr [...] z 20 sierpnia 1976 r., brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...] sierpnia 1976 r. wydana została wbrew woli małżonków D. i bez ich wcześniejszego ustnego wniosku w tym zakresie, zaś złożenie wniosku w formie pisemnej, już po dacie decyzji, stanowiło potwierdzenie ich woli w tym przedmiocie. Natomiast co do zarzutu niedoręczenia decyzji W. D., Sąd podkreślił, iż wprawdzie nie zachował się w aktach sprawy dowód takiego doręczenia, jednakże nie istnieją jakiekolwiek okoliczności uzasadniające twierdzenie, iż doręczenie takie nie nastąpiło, a z uwagi na upływ czasu wykazanie stanowiska skarżącej nie jest możliwe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a, poprzez uznanie, iż w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa pomimo wydania prze organ decyzji bez wniosku strony i bez zgody uprawnionego oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 4.2 i 28.1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w graniach skargi – nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych wbrew zasadom logiki oraz nie wzięcie pod uwagę istotnych uchybień postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żaden z przypadków nieważności postępowania, zatem sprawę należało rozpoznać w ramach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania, jak stwierdzono w podstawach, jednak wskazane przepisy postępowania pomieszano z przepisami prawa materialnego. Należało zatem rozważyć zarzuty pod kątem naruszenia obu rodzajów przepisów. Stwierdzić należy, że niewłaściwa ocena materiału dowodowego tak przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Wojewódzki Sąd doprowadziła do naruszenia prawa materialnego – przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), dalej "ustawa", tj. art. 28 ust. 1, bowiem art. 4 ust. 2 naruszony nie został. Postępowanie, które toczyło się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi było postępowaniem nadzorczym – o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Będzin o przejęciu na własność Państwa nieruchomości za spłaty pieniężne, której skarżąca zarzucała rażące naruszenie prawa. Taką wadą decyzja jest dotknięta wówczas kiedy wniosek wyprowadzony z materiału sprawy, zatem jej rozstrzygnięcie narusza przepis, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, przy tym naruszenie to nie jest naruszeniem zwykłym ale kwalifikowanym i jest oczywiste. Inaczej mówiąc rozstrzygniecie nie może zostać zaakceptowane w porządku prawnym właśnie dlatego, że nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że przepis został złamany, istotnie naruszony. Oceniając pod takim kątem decyzję Prezydenta Miasta Będzin z [...] sierpnia 1976 r. nie można uznać, iż naruszała ona rażąco art. 4 ust. 2 ustawy. Z przepisu art. 4 wynika zasada, że nieruchomość, na której gospodarują zstępni rolnika, może być przekazana na własność Państwa tylko za ich zgodą, jednak ta zgoda nie jest wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła ich utrzymania. O rażącym naruszeniu tego przepisu można by mówić tylko wówczas, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało niezbicie, że zstępni rolnika gospodarują na nieruchomości i jest to ich jedyne źródło utrzymania. Z akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 1976 r. nie wynika, aby okoliczność gospodarowania nieruchomością małż. D. przez ich zstępnych, tj. K. K. była badana, jednak dowody w tej kwestii zgromadził organ nadzoru. Takie działanie organu było dopuszczalne, skoro badał on czy nie zostało naruszone prawo przy wydawaniu decyzji przejmującej własność nieruchomości. Dokumentacja wskazuje, że zarówno K. K., jak i jej mąż byli zatrudnieni, a także, że skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim, następnie bezpłatnym. Te okoliczności zostały przez Ministra i Wojewódzki Sąd uznane jako wykluczające przesłankę głównego źródła utrzymania z pracy na nieruchomości. Nie da się zarzucić tej ocenie błędu w uznaniu, że brak zgody skarżącej na przejęcie gospodarstwa naruszał art. 4 ust. 2 ustawy. Nie można bowiem zarzucić w sprawie, że taka właśnie okoliczność miała miejsce i co do tego nie ma wątpliwości. Dowody wskazują właśnie raczej na to, że praca w gospodarstwie rolnym zasadniczo nie stanowiła głównego źródła utrzymania K. K.. Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do otrzymania renty. Z przepisu tego wynika, że warunkiem niezbędnie koniecznym do przejęcia nieruchomości za spłatę jest wniosek rolnika. Oznacza to zatem, że postępowanie o przejęcie nieruchomości jest postępowaniem toczącym się wyłącznie z wniosku je wszczynającego, nie może być natomiast wszczęte i prowadzone z urzędu. Na konieczność złożenia przez rolnika wniosku przed wydaniem decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 czerwca 2013 r. I OSK 68/12, z 26 listopada 2014 r. I OSK 661/13. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem przez Prezydenta Miasta Będzin decyzji z [...] sierpnia 1976 r. wniosku małż. Danek o przejęcie działki nr [...] nie było. Akt własności ziemi z 17 grudnia 1974 r. wskazuje, że S. i W. D. byli właścicielami działek [...], [...],[...] o pow. 5253 m2. Decyzjami z [...] sierpnia 1976 r. o nr [...] i [...] przejęto na własność Państwa działki [...] (decyzja nr [...]) i [...] (decyzja nr [...]). Jeżeli idzie o decyzję dot. działki nr [...] wniosek małż. Danek o przejęcie nosi datę [...] sierpnia 1976 r., zaś dot. działki nr [...] – 20 sierpnia 1976 r. Ocena decyzji nr [...] dot. działki nr [...] nie jest przedmiotem tego postępowania. Porównanie jednak dat wniosków i decyzji co do obu działek obrazuje działanie Prezydenta Miasta Będzin. Postępowanie Prezydenta przy wydaniu decyzji o ile chodzi o działkę nr [...] może budzić wątpliwości, to jednak jeśli idzie o działkę nr [...] już nie. Materiał dowodowy wskazuje bowiem, że przed wydaniem decyzji, tj. [...] sierpnia 1976 r. wniosku małż. D. o przejęcie działki nr [...] nie było. Został on złożony dopiero 20 sierpnia 1976 r., a więc już po wydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd, rozpatrując skargę K. K., stwierdził, że złożenie wniosku 20 sierpnia 1976 r. świadczy o tym, że wcześniej na przejęcie nieruchomości była ustna zgoda małż. D.. Wniosek taki jest bezpodstawny, z akt sprawy nic takiego nie wynika. Wynika natomiast, że organ działał w nadzwyczajnym pośpiechu, skoro na wniosek z [...] sierpnia 1976 r. już tego samego dnia wydał decyzję, a wniosek z 20 sierpnia 1976 r. poprzedził już wydaniem decyzji z [...] sierpnia 1976 r. Brak wniosku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, a wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa powoduje, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek jak przepis ten nakazuje i późniejsze złożenie wniosku braku tego nie sanuje. W postępowaniu nadzorczym nie można było zatem uznać, że decyzja Prezydenta nie naruszała art. 28 ust. 1 ustawy, gdyż wniosek należy wyciągnąć wprost przeciwny, a naruszenie należy zakwalifikować jako to, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd nie powinien był skargi oddalać, ale decyzje uchylić, bowiem, jak powiedziano, z materiału dowodowego organ wyprowadził wniosek naruszający prawo materialne. Oddalenie skargi natomiast spowodowało, że Sąd również takiego naruszenia się dopuścił. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.