IV SAB/Wa 101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w T. w rozpoznaniu wniosku o wydanie paszportu - oddala skargę - W piśmie z dnia 21 maja 2012 roku Z. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej pełniącego funkcję organu paszportowego w wydaniu dokumentu paszportowego i umożliwieniu korzystania ze środka odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 19 kwietnia 2012 roku zwrócił się do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie polskiego paszportu. Konsul odmówił przyjęcia wniosku, informując ustnie skarżącego, iż powodem odmowy jest brak nazwiska rodowego matki w akcie małżeństwa. Skarżący stwierdził również, że zasugerowano mu konieczność uprzedniego uzupełnienia aktu małżeństwa nazwiskiem rodowym matki i ponownego przyjścia do Konsulatu wraz z małżonką, a także wniesienia dodatkowej opłaty za dokonanie tej czynności. Wyjaśnienia, że brak ten nie ma znaczenia dla uzyskania paszportu, gdyż nazwisko rodowe matki wymienione jest w akcie urodzenia, okazały się niewystarczające. Skarżący stwierdził, że odmówił dokonania tej czynności oraz, że nie otrzymał żadnego oficjalnego pisma wyjaśniającego powody odmowy przyjęcia wniosku. Skarżący podniósł, że z art. 6 ustawy z dnia 13 lipca 2006 roku do postępowań w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 39 ust. 1 tej ustawy wynika, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konsul, nie wydając paszportu lub decyzji o odmowie wydania paszportu, pozostaje w bezczynności i uniemożliwia stronie poddanie odmowy kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Wydziału Konsularnego wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący w dniu 19 kwietnia 2012 roku zjawił się przed budynkiem ambasady ale z uwagi na dużą liczbę osób oczekujących nie został wpuszczony do wydziału konsularnego. Konsul osobiście poinformował osoby zgromadzone przed budynkiem, w tym skarżącego, o braku możliwości ich przyjęcia z uwagi na upływ godzin otwarcia urzędu. Konsul dokonywał przy tym pobieżnej analizy dokumentów posiadanych przez interesantów, w tym dokumentów skarżącego, informując ich o ewentualnych brakach w tych dokumentach. Rozmowy takie odbywały się przed budynkiem ambasady z osobami, które nie miały już szansy na złożenie wniosku paszportowego. Pomimo możliwości złożenia wniosku na podstawie posiadanych dokumentów Z. M. dotychczas nie zjawił się w Wydziale Konsularnym i nie wystąpił o wydanie paszportu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych (Dz. U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.) paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca stałego pobytu tej osoby, a za granicą - konsul. Art. 39 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych wynika, że do postępowań w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Należy mieć jednak na uwadze, że z kolei art. 6 ust. 2 tej stanowi, iż do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych należących do właściwości konsula stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 roku o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 oraz z 2004 r. Nr 173, poz. 1808). Z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 1984 roku o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 roku Nr 215, poz. 1823 - tekst jednolity ze zm.) wynika, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko te przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które dotyczą skarg i wniosków. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. przepisów tego kodeksu nie stosuje się do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Tryb postępowania przed konsulem uregulowany został w zarządzeniu Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233). Z art. 31 ust. 1 ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że minister właściwy do spraw zagranicznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb postępowania przed konsulem, uwzględniając tryb wszczynania, prowadzenia i zakończenia postępowania, terminy załatwiania spraw, rozstrzygania i trybu odwołania od rozstrzygnięć konsula oraz trybu przekazywania spraw organom polskim. Rozporządzenie, o którym mowa w wymienionym wyżej przepisie nie zostało dotychczas wydane. Nadal kwestie związane z postępowaniem przed konsulem regulowane są zarządzeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Zdaniem Sądu, zarządzenie to uznać należy za obowiązujący akt prawny. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że w postępowaniu przed konsulem nie obowiązuje jakakolwiek procedura postępowania. Dla osób inicjujących postępowanie przed konsulem byłaby to sytuacja mniej korzystna, niż sytuacja, w której procedura postępowania jest uregulowana. Z § 10 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem wynika, że konsul wszczyna postępowanie na wniosek strony lub z urzędu. Strona może złożyć w konsulacie wniosek o dokonanie czynności konsularnej ustnie lub na piśmie. W wypadkach przewidzianych prawem wniosek powinien być złożony na piśmie (§ 10 ust. 2). W § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 roku w sprawie dokumentów paszportowych (Dz. U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.) zawarty został wymóg, by osoba ubiegająca się o wydanie paszportu złożyła wniosek o wydanie paszportu, którego wzór stanowi załącznik nr 5 do rozporządzenia. Z wzoru tego wynika, że koniecznym elementem wniosku jest złożenie podpisu przez osobę ubiegającą się o wydanie paszportu. Oznacza to, że wniosek o wydanie paszportu może być złożony wyłącznie na piśmie. Zgodnie z treścią § 11 Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem, jeżeli wniosek, który strona złożyła do konsulatu nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Prawo do wniesienia skarbi na bezczynności organu administracji wynika przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 - tekst jednolity). Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną, określonego rodzaju postanowieniem, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego lub czynnością organu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji nie jest uzależnione od tego, czy organ ten prowadzi postępowanie na podstawie K.p.a. Skarga na bezczynność byłaby uzasadniona w przedmiotowej sprawie, gdyby konsul zwrócił skarżącemu wniosek o wydanie paszportu uznając, że nie spełnia on wymogów formalnych, a następnie pozostawił go bez rozpoznania uznając, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2008 roku, l GSK 485/07 (http://orzeczenia.nsa.qov.pl) "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". Pogląd ten, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie byłaby również uzasadniona, gdyby konsul przyjął wniosek skarżącego o wydanie paszportu, a następnie nie wydał paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydania. Opisane wyżej przesłanki uwzględnienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie powstały. Skarżący w skardze stwierdził, że Kierownik Wydziału Konsularnego odmówił przyjęcia wniosku. Z kolei z odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek nie został złożony, gdyż skarżący z uwagi na zbyt dużą ilość osób oczekujących na przyjęcie nie został wpuszczony do pomieszczeń wydziału konsularnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Niezależnie od tego, jakie były przyczyny tego, że wniosek skarżącego o wydanie paszportu nie wpłynął do Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w [...] nie ulega wątpliwości, że wniosku tego w Wydziale tym nie ma. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może zobowiązać konsula do rozpoznania wniosku, który do konsula nie wpłynął. Sąd mógłby zobowiązać konsula do rozpoznania wniosku, tylko wówczas gdyby wniosek taki był w posiadaniu konsula. Do konsula skierowane zostałoby wówczas żądanie podjęcia określonych czynności, które to żądanie musiałoby być załatwione, bądź to poprzez wykonanie czynności materialno technicznej, bądź też poprzez wydanie decyzji lub innego aktu. Nie jest rolą Sądu wyjaśnianie przyczyn, z powodu których wniosek skarżącego o wydanie paszportu nie wpłynął do Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w [...]. Można jedynie stwierdzić, że jeśli było tak jak twierdzi skarżący, że konsul odmówił przyjęcia jego wniosku, to byłoby to postępowanie błędne. Zmiana tego postępowania może zostać dokonana przez konsula samodzielnie lub na skutek interwencji jego zwierzchników. Odmowa przyjęcia wniosku nie jest wynikiem błędnej interpretacji obowiązującego prawa, tylko tworzeniem rozwiązań, których prawo to nie przewiduje. Niewątpliwie bowiem przepisy zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem nie przewidują instytucji odmowy przyjęcia wniosku. Wniosek powinien więc zostać przyjęty, a jeśli konsul uważa, że nie spełnia on wymogów formalnych, powinien wezwać osobę składającą wniosek do uzupełnienia tych braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd nie może jednak zobowiązać Konsula, aby w przyszłości, gdy skarżący złoży wniosek o wydanie paszportu, Konsul ten wniosek przyjął, gdyż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Sąd nie ma też uprawnień, by zainicjować podjęcie odpowiednich działań przez zwierzchników konsula. Może to być wyłącznie przedmiotem skargi, o której mowa w Dziale VIII Rozdziałach I, II i III K.p.a. Jak to zostało już wcześniej wskazane przepisy K.p.a., dotyczące skarg i wniosków mają odpowiednie zastosowanie w sprawach należących do właściwości konsula Jeśli było natomiast tak, jak twierdzi Kierownik Wydziału Konsularnego w odpowiedzi na skargę, że skarżący w istocie w ogóle nie złożył wniosku o wydanie paszportu, gdyż ze względu na zbyt dużą liczbę oczekujących osób nie został wpuszczony do pomieszczeń Wydziału Konsularnego, w których przyjmowane są te wnioski, to skarżący może złożyć wniosek ponownie. Podjęcie decyzji o ponownym złożeniu wniosku nie zależy od Konsula, tylko od skarżącego. Nie może więc być mowy o zobowiązaniu Konsula przez Sąd do podejmowania jakichkolwiek działań w tej kwestii. Sąd nie posiada też uprawnienia, by zobowiązać konsula do takiej organizacji pracy, aby każda osoba, która wystąpi z wnioskiem o wydanie paszportu i w danym dniu stawi się do Konsulatu mogła ten wniosek złożyć. Kwestia ta również może być jedynie przedmiotem skargi, o której mowa w Dziale VIII Rozdziałach I, II i III K.p.a. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.