II SA/Wa 1210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Marcinkowska, Protokolant spec. Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. nr 43, poz. 277 ze zm.), z dniem [...] kwietnia 2012 r. zwolnił skarżącego R. K. z zajmowanego stanowiska służbowego oraz z dniem [...] maja 2012 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej w [...]. W uzasadnieniu podał m. in., że ww. od dnia [...] kwietnia 2012 r. został mianowany na niższe stanowisko [...] KWP w [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wyrażenie zgody na przeniesienie wymienionego policjanta do pełnienia służby z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] do Komendy Miejskiej Policji w [...]. W dalszej części wskazano na konieczność wzmocnienia stanu etatowego powyższej jednostki wynikającą z potrzeby zapewnienia właściwej realizacji zadań. W odwołaniu do Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego wskazując na brak podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu natomiast podał, że wnosi o rozważenie odwołania przez pryzmat art. 7, 8, 9, 10, 11, 13, 77, 78, 79, 80, 107 kpa oraz art. 38 ustawy o Policji. Przypomniał przebieg służby, podkreślił swoje osiągnięcia i bogate doświadczenie zawodowe oraz podkreślił, że faktycznie powodem zapadłych rozstrzygnięć jest konflikt z naczelnikiem [...] oraz zgłoszenie przez niego faktu dyskryminowania. Jednocześnie stwierdził, iż w nowej jednostce organizacyjnej nie zostaną wykorzystane jego wysokie kwalifikacje oraz umiejętności nabyte na obecnie zajmowanym stanowisku. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska, odwołania z delegowania, przeniesienia z urzędu oraz mianowania na nowe stanowisko służbowe i ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego, odwołania z delegowania na dzień [...] maja 2012 r. oraz datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby i datę mianowania na nowe stanowisko służbowe na dzień [...] maja 2012 r., zaś w pozostałej części utrzymał go w mocy. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację organu pierwszej instancji – podał, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice zaś tej dyspozycyjności określa ustawa oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, a stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną i dlatego też stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny. W związku z tym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego właśnie względu art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na stanowisko równorzędne. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Stosownie natomiast do art. 36 ust. 1 ustawy, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, natomiast zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu, do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta), jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę. Stosując przy interpretacji powołanych przepisów zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej należy przyjąć, że właściwy komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej, na podstawie art. 36 ustawy, do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w innej miejscowości bez jego zgody. Należy także zauważyć, że ustawa nie określa przy tym żadnych warunków owego przeniesienia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Tak sformułowany przepis pozwala zatem uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności. Decyzja o przeniesieniu i mianowaniu R. K. podjęta została bowiem na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wynikająca z konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji przez Oddział [...] w [...]. Komendant Miejski Policji w [...], jako organ administracji odpowiedzialny za ochronę ładu i porządku publicznego na podległym mu terenie i zobowiązany do prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji, zadziałał w tej sprawie wnikliwie i pragmatycznie. Przeniósł bowiem R. K. do posiadającej takie potrzeby jednostki organizacyjnej Policji. W rozkazie personalnym uwzględniono zarówno dobro służby, jak i interes strony. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu uznano, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem każdy policjant winien jest podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej, wyrażającej się w potrzebie pełnienia służby w tej jednostce, w której – w ocenie przełożonych – jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystane dla potrzeb służby. Ponadto kwestia posiadanych kwalifikacji w żaden sposób nie została zdeprecjonowana przez organ pierwszej instancji, bowiem Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie kwestionuje umiejętności oraz wiedzy skarżącego i w ocenie przełożonego jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną wykorzystane dla potrzeb służby w nowej jednostce. Niezasadny jest także wyrażony przez skarżącego pogląd, że pełnienie służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] ogranicza jego prawa do realizacji ambicji zawodowych, jak również do prawidłowego i właściwego wykorzystania dotychczasowego doświadczenia. Powyższe nie jest bowiem uzależnione od miejsca pełnienia służby, lecz między innymi od osobistego zaangażowania policjanta. Ponadto ocena policjanta, że jego wiedza, doświadczenie i praktyka może być bardziej efektywnie wykorzystana na szczeblu Komendy Miejskiej Policji w [...] powinna pozostać w gestii właściwego przełożonego. W świetle powyższego wzmocnienie stanu osobowego Komendy Miejskiej Policji w [...] o policjanta posiadającego doświadczenie i stosowne kwalifikacje zawodowe, przyczyni się niewątpliwie do poprawy realizacji zadań nałożonych na wymienioną jednostkę organizacyjną. W konsekwencji argumentacja skarżącego kwestionująca rozkaz personalny o przeniesieniu, nie równoważy potrzeb służby, a samo przeniesienie nie narusza interesu skarżącego. Przepisy ustawy pozostawiają bowiem właściwym przełożonym ocenę zasadności i celowości przeniesienia policjanta. W związku z powyższym stwierdzono, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając rozkaz personalny nr [...] w dniu [...] marca 2012 r., działał na podstawie i w granicach obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a., wniesione przez skarżącego odwołanie wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji, albowiem rozstrzygnięciu temu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również nie podlegało ono natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Dlatego też, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i delegowania oraz daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] oraz mianowania policjanta w strukturach nowej jednostki. Stąd też decyzją zmieniono datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska i delegowania na dzień [...] maja 2012 r. oraz datę przeniesienia i mianowania na dzień [...] maja 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, a to: 1. art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, 2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art 108 k.p.a. W uzasadnieniu – powołując się już na zarzuty z odwołania i ich argumentację – podał, że nie sposób uznać, jakoby uwzględniono zarówno interes służby, jak i słuszny interes strony, bowiem zaskarżony rozkaz przyczynił się do powstania po jego stronie dolegliwości związanych z chorobą matki i w konsekwencji pozbawienia jej opieki. Tym samym organ nie uwzględnił jego sytuacji życiowej i osobistej, a wydany rozkaz był konsekwencją braku sprzeciwu, co do czasowego delegowania go. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. nr 43, poz. 277 ze zm.), policjant może być m. in. przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości m. in. z urzędu. Zaś w myśl ust. 2 tego przepisu, do przenoszenia policjanta właściwy jest m. in. komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa. Z kolei według art. 32 ust. 1 ustawy m. in. do zwalniania policjanta ze stanowiska uprawniony jest m. in. komendant wojewódzki. Z powyższych zatem przepisów wynika, a stanowiły one podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, że po pierwsze w żaden sposób nie można z nich wywieść, iż – wbrew stanowisku skarżącego – do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu, jest wymagana jego zgoda. Rację ma bowiem organ, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Jej hierarchiczność i dyspozycyjność, jako immanentne cechy tej służby, służą wykonaniu nałożonych na tę formację zadań i z tego też powodu obowiązujące w niej zasady zdyscyplinowania różnią się zasadniczo od innych grup zawodowych, z czego skarżący musiał sobie zdawać sprawę przystępując dobrowolnie do jej pełnienia. Innymi słowy mówiąc, służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i w związku z powyższym, to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej. Po drugie, użyte w treści art. 36 ust. 1 sformułowanie "może być przeniesiony" oznacza, że faktycznie decyzja w tym względzie ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz bardzo dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a ten cel można osiągnąć jedynie, poprzez szczegółowe zbadanie sprawy administracyjnej i utrwalenia owych badań w aktach sprawy. Zatem obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, ponieważ w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela wynikającym z treści art. 7 k.p.a. Natomiast z drugiej strony, ograniczenie swobody uznania administracyjnego ustawodawca określa poprzez dyrektywy wyboru i wobec powyższego przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ musi rzetelnie i bardzo wnikliwie przeanalizować wszystkie okoliczności danej sprawy, aby dojść do przekonania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki i dopiero wówczas, w konsekwencji, wydać decyzję o takim charakterze. Wobec powyższego, podejmując decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji musi przestrzegać m. in. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (art. 7 k.p.a.). Stąd też jest również zobowiązany do należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, uznaniowy charakter przepisu nie może więc prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ – w ocenie Sądu – w sposób prawidłowy zastosował się do wymienionych wyżej powinności. Ponadto wskazać należy skarżącemu, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do badania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy mówiąc, decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Reasumując, organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się – zdaniem Sądu – ani naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszak – i co winno być oczywiste dla skarżącego – konsensusu w służbie wymaga się jedynie (co do zasady) przy przyjęciu do służby w Policji, a nie do ustalania warunków jej pełnienia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.