VII SA/Wa 1761/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi W. W., J. H. B.-R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. W., J. H. B.-R. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1761/12 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania J. H. B.j-R. i W.a W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], odmawiającej wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...]lipca 2010 r. wpłynął do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wniosek adwokata J. M. będącego pełnomocnikiem J. H. B.-R. oraz W. W. - współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] - o wydanie decyzji wyłączającej z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na tej nieruchomości. PINB dla [...] przeprowadził w dniu [...] listopada 2010 r. czynności kontrolne na terenie działki przy ul. [...] w [...], podczas których nie stwierdził, aby usytuowany tam budynek groził bezpośrednio zawaleniem, stwierdził natomiast, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB dla [...] nr - [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotycząca budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] i decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], odmówił wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania ww. budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołanie J. H. B.-R. i W. W., zlecił PINB dla [...]przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie ewentualnej zmiany stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w stosunku do stanu wskazanego w ekspertyzie technicznej opracowanej przez doc. dr hab. inż. M. L., w szczególności czy doszło do pogorszenia stanu technicznego. W związku z powyższym, przedstawiciel organu I instancji przeprowadził w dniu 16 maja 2012 r. oględziny na nieruchomości przy ul. [...] w [...] , w trakcie których ustalił, iż stan techniczny budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce nie uległ zmianie w stosunku do stanu wskazanego w ww. ekspertyzie technicznej. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego wyjaśniając, że zgodnie z dyspozycją art. 68 Prawa budowlanego, nakazanie przez właściwy organ w drodze decyzji opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, następuje na podstawie protokołu oględzin, jeżeli budynek bezpośrednio grozi zawaleniem. Stwierdzenie złego stanu technicznego budynku, nawet mogącego stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi nie jest natomiast tożsame z groźbą jego zawalenia. Nie ulega wątpliwości, że stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce przy ul. [...] w [...] jest zły. Jednakże ani ekspertyza techniczna opracowana przez doc. dr hab. inż. M. L., ani protokół z przeprowadzonej w dniu 16 maja 2012 r. oględzin na terenie ww. nieruchomości nie wskazują na groźbę bezpośredniego zawalenia budynku. Organ odwoławczy wskazał, że brak podstaw do zastosowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym art. 68 Prawa budowlanego nie oznacza, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] powinien być użytkowany. W ekspertyzie technicznej ww. obiektu jest bowiem wskazane, iż "w stanie istniejącym budynek nie powinien być użytkowany z powodu zagrożenia bezpieczeństwa jego konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania, jak również ze względu na zagrożenie pożarowe". W opinii [...]WINB podstawą wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku winien być art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. W obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Jednakże rozstrzygniecie to zostało wydane przed sporządzeniem wciąż aktualnej ekspertyzy technicznej opracowanej przez doc. dr hab. inż. M. L., a ponadto nie zakazuje - ku czemu istnieją obecnie przesłanki - użytkowania budynku przy ul. [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący J. H. B.-R. i W. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego: - art. 68 Prawa budowlanego na skutek jego niezastosowania w odniesieniu do rzeczywistego stanu ww. budynku wynikającego z niezakwestionowanej przez organy obu instancji ekspertyzy sporządzonej przez doc. dr inż. M. L. z Instytutu Techniki Budowlanej w [...] uzupełnionej opracowaniem tego Instytutu z dnia 13 grudnia 2010 r., z której w sposób oczywisty wynika, że nie spełnia on norm bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, wymogów przeciwpożarowych, warunków higienicznych i zdrowotnych, co zagraża życiu i zdrowiu znajdujących się w nim osób, a tym samym, że spełnione są kryteria wskazane w tym przepisie nakazujące wyłączenie tego obiektu z użytkowania; - rozporządzenia Ministra Infarstrutkury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r. z poź. zm.), a w szczególności: a) § 140 i nas. traktujących o bezpiecznym funkcjonowaniu przewodów kominowych, wentylacyjnych, spalinowych i dymowych wskutek nie uwgzlędnienia faktu, że instalacje te są całkowicie niedrożne wskutek spękań ściań powodujących ich nieuswalną nieszczelność, b) § 203, § 204 i nas. traktujących o bezpieczeństwie konstrukcji budynków wskutek nie uwzględnienia przez organ administraycjny II Instancji wynikającego wprost z treści powyższej ekspertyzy faktu, iż już w dacie jej sporządzenia, tj. przed dwoma laty, konstrukcja powyższego budynku nie spełniała określonych Polskimi Normami dotyczącvmi projektowania i obliczania konstrukcji warunków techniczych zapewniających nieprzekraczanie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji, co w konsekwencji doprowadzi do katastrofy budwlanej wskutek jego zawalenia się, c) § 207 i nas. traktujących o bezpieczeństwie przeciwpożarowym wskutek nie uwzględnienia faktu, iż aktulany stan konstrukcji ww. budynku w przypadku zaistnienia niebezpieczeństwa pożaru spowoduje utratę jego nośności, co stwarza zagrożenie życia dla osób przebywających w jego obrębie, d) § 309 i nas. traktujących o obowiązku zachowania w budynku mieszkalnym stanu technicznego w takim standardzie aby nie stanowił on zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, co w odniesieniu do ww. budynku nie jest spełnione z uwagi na znacznie przekroczone normy stanu zawilgocenia i zagrzybienia, co znajduje potwierdzenie w konkluzji ww. ekspertyzy. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji również naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia w kontekście dyspozycji art. 68 ustawy Prawo Budowlane oraz wydanego na podstawie art. 7 tej ustawy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nie rozważenie ustaleń ekspertyzy autorstwa doc. dr inż. M. L. z Instytutu Techniki Budowlanej w [...] uzupełnionej jego opracowaniem z dnia 13 grudnia 2010 r.; oraz podtrzymanej pismem dnia 25 czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). W nauce i w orzecznictwie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., ISA 1768/99, LEX nr 54171). Zgodnie z treścią art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1. nakazać w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2. przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3. zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usuniecie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Zgodnie z wyraźnym brzemieniem art. 68 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego decyzje podejmowane na jego podstawie polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków – opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zapewnienie lokali zamiennych lub mieszkań zastępczych. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego mającego na celu określenie rzeczywistego stanu technicznego budynku. Wprawdzie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ustalenie ewentualnej zmiany stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] lecz dokonane w dniu 16 maja 2012 r. oględziny poza krótkim opisem stanu technicznego i stwierdzeniem, że stan budynku nie uległ zmianie w stosunku do stanu wskazanego w ekspertyzie opracowanej przez M. L. z Instytutu Techniki Budowlanej w [...] nie zawiera analizy stanu technicznego tego budynku a wynikającego właśnie z oceny technicznej zawartej w ekspertyzie. Organy obu instancji nie uwzględniły również faktu, że wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust.1 pkt. 3 Prawa budowlanego przez PINB dla [...] nr [...] miało miejsce w dniu [...] listopada 2008 r., a ekspertyza Instytutu Techniki Budowlanej wykonana została w maju 2010 r. Właśnie z tech ekspertyzy wynika, że stan techniczny budynku ocenia się jako zły, a budynek nie spełnia wymagań podstawowych w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania i bezpieczeństwa pożarowego. Na stronie 10 ekspertyzy we wnioskach i zaleceniach końcowych biegły stwierdza, że nastąpiło przekroczenie stanu granicznego ugięcia i nośności stropu o konstrukcji drewnianej na I piętrze budynku. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia stanowisko, iż zaskarżone decyzje nie czynią zadość zasadzie praworządności oraz zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 oraz 77 k.p.a., ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone przez organ administracji zgodnie ze standardami postępowania administracyjnego, wyznaczonymi przez powołane wyżej przepisy k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie musiał ocenić ustalenia ekspertyzy technicznej opracowanej przez doc. dr hab. inż. M. L. i ustalić czy zgodnie z dyspozycją art. 68 Prawa budowlalnego, uzasadnione jest nakazanie przez właściwy organ w drodze decyzji opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. W związku z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.