II SA/Rz 766/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [....] (dalej w skrócie MOPS) działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [....] zażądał od R.S. zwrotu kwoty 9. 195, 66 zł (sł. dziewięć tysięcy sto dziewięćdziesiąt pięć 66/100) z tytułu wydatków za pobyt matki O.G. w Domu Pomocy Społecznej, zwanym dalej w skrócie DPS za okres od stycznia 2010 r. do 17 stycznia 2012 r., zastępczo poniesionej przez MOPS w [....]. W odwołaniu skarżąca zakwestionowała obciążenie tak wysoką kwotą, bowiem we wcześniejszych odwołaniach przedstawiła swoją sytuację finansową i podkreśliła, że ponosiła koszty utrzymania domu matki. Deklarowała ponoszenie części opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, ale MOPS w [...] i nie ustosunkował się do jej oświadczeń. Podała, że MOPS nie wziął pod uwagę dochodów wszystkich z czworga dzieci zmarłej O.G., a niepracujące dzieci powinny były opiekować się matką. Wskazała, że jej sytuacja finansowa uległa pogorszeniu, ma spore wydatki na leki i ponosi wysokie koszty swojego utrzymania z powodu aktywności zawodowej. Za nieuzasadnione uznała obciążenie kosztami za okres, kiedy matka nie przebywała w DPS. Wniosła o rozpatrzenie jej prośby i o ponowne ustalenie prawidłowości ustalenia wysokości kwoty, jaką ma zapłacić, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R.S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012r. W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie k.p.a. i art. 61 ust. 2a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 60 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustalanego przez starostę i ogłoszonego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie to stanowi podstawę do ustalenia odpłatności od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Z art. 59 ust. 1 u.p.s. wynika, że organem właściwym do wydania decyzji jest wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. Z zasady kolejności osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej określona w art. 61 ust. 1 u.p.s. wynika, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, następnie na wstępnych, a w dalszej kolejności na gminie, z której została skierowana osoba przebywająca w domu pomocy społeczne. Obowiązek ten nie obciąża wymienionych wyżej osób równocześnie, ale przechodzi na nich w kolejności ustalonej w tym przepisie. Gmina zobowiązana jest do uiszczania opłat w razie niewywiązywania się wskazanych wyżej osób z nałożonego na nich obowiązku, przy czy przysługuje jej prawo do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Organ I instancji wydał stosowne decyzje do osób zobowiązanych o zwrot poniesionych wydatków tj. R.S., L.G., E.S.. Wysokość kwoty, do uiszczenia której została zobowiązana skarżąca wynika z wysokości osiąganych przez nią dochodów potwierdzonych zaświadczeniami wydanymi przez pracodawcę R.S. - Urząd Miejski w [....]. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy treść § 89 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o takie skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych, jako danych niezbędnych do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust.1 u.p.s. Ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek nie tylko ustalenia wysokości opłaty, ale także osób zobowiązanych do jej poniesienia. Brak dokonania jakichkolwiek wpłat przez odwołującą się uzasadnia żądanie ich zwrotu przez organ I instancji. R.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła brak odniesienia się do kwestii podniesionej w odwołaniu, a odnoszącej się do odpłatności za maj 2011r., kiedy O.G. w ogóle nie przebywała w DPS oraz za w styczeń 2012r., kiedy przebywała w palcówce tylko 3 dni a odpłatność za pobyt w DPS ustalono na kwotę 450 zł Skarżąca wyraziła zdziwienie faktem obciążenia jej opłatami za pobyt w domu pomocy społecznej w styczniu 2012 r., skoro jej mama zmarła 17 stycznia 2012 r. a za miesiąc styczeń na konto MOPS w [...] wpłynęła także emerytura matki. Skarżąca podała, że ponosiła wydatki z tytułu kosztów utrzymania mieszkania matki i w 2010 r. wyniosły one 4. 000 zł. Zarzuciła także nieuwzględnienie jej wniosku o ponoszenie częściowych opłat za pobyt matki w DPS, kwestionowanie zaświadczenia zakładu pracy skarżącej o zarobkach i opinii pracownika OPS w [...] oraz występowanie do zakładu pracy o podanie zarobków z dowolnie wybranych miesięcy, a nie za miesiąc poprzedzający pismo do OPS w [...] Za nieprawidłowe uznała zmiany decyzji dokonywane przez MOPS w [...] w trakcie jej odwołania do SKO. Zarzuciła organowi I instancji dowolne ustalenia odpłatności mamy za pobyt w DPS W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie jej legalności w aspekcie wyżej przytoczonych zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W kolejności obowiązku wnoszenia opłat są nimi: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 3 ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, to gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Zgodnie z art. 64 ustawy osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Z przytoczonych przepisów wynika, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi oraz osób zobowiązanych do zwrotu kosztów. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że O.G. przebywała w DPS w S.W. od 28 stycznia 2010 r. i zmarła 17 stycznia 2012 r., co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu 17 stycznia 2012 r. Nr [...]. Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], którą określono R.S. odpłatność za pobyt matki O.G. w DPS w [...] począwszy od stycznia 2010 r. oraz decyzja tego organu z dnia [...] 11. 2011 r. Nr [...] określająca odpłatność od września 2011 r. Z pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. (karta akt admin. nr 29) wynika, że w stosunku do R.S. były wydane jeszcze decyzje w sprawie określenia wysokości ponoszonych opłat z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...]; [...] marca 2011 r., nr [...]; [...] czerwca 2011r. Nr [...], których nie ma w aktach administracyjnych sprawy. Natomiast z arkusza oceny sytuacji osoby (karta akt admin. nr 20, 23) z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że na podstawie umów zobowiązani do ponoszenia kosztów pobytu w DPS O.G. byli E.S., L.G. i W.G.. W aktach administracyjnych bark jest stosownych umów (z dnia [...] maja 2010 r.; [...] lutego 2011 r.; [...] kwietnia 2011 r.), jak również decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] o skierowaniu O.G. do DPS w [...]; decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] (wszystkie wymienione ww. arkuszu). Mając na względzie wyżej opisane braki Sąd stwierdził, że nie można jednoznacznie określić osób zobowiązanych z podziałem na wstępnych i zstępnych do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, ani też dokonać kontroli czy kwota zobowiązania była prawidłowo naliczona. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wymienia obok R.S. także E.S. i L.G., ale nie wypowiedziało się odnośnie T.G., ani kim był dla zmarłej O.G. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że organ ma obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji, co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich osób zobowiązanych (patrz uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 666/11 LEX nr 1068525). Należy też mieć na względzie treść art. 60 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w zależności od zasięgu działania tego domu ustala odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta) bądź starosta i ogłasza w dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z poprzedniego roku (ust. 3 art. 60 ustawy). Reasumując w aktach administracyjnych brak jest decyzji i skierowaniu do domu pomocy społecznej i wyżej wymienionych decyzji ustalających opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, co ma istotne znaczenie dla weryfikacji prawidłowego określenia wysokości opłat ponoszonych przez zobowiązanych i wskazania kategorii DPS, w którym przebywała O.G. Z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że gmina, z której osoba została skierowana do DPS wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z uzasadnienia decyzji tak organu I instancji jak i II instancji nie wynika, jaka była całkowita kwota utrzymania O.G. za czas pobytu w DPS. Ustalenie powyższego jest istotne dla określenia wysokości odpłatności poniesionej przez gminę przy uwzględnieniu ewentualnych opłat z emerytury zmarłej O.G. i wpłat pozostałych zobowiązanych w tym T.G., o którym organ I instancji w żaden sposób w materiale dowodowym się nie wypowiada, poza wskazaniem, że z wymienionym była podpisana umowa. Sąd zwraca ponadto uwagę, że w skardze skarżąca podała, że do MOPS w [...] za miesiąc styczeń 2012 r. wpłynęła cała emerytura zmarłej O.G. Do decyzji organu I instancji dołączone jest wyliczenie wysokości opłaty, jaką winna uiścić skarżąca, ale pismo to nie stanowi załącznika do decyzji, nie jest podpisane przez organ, zatem nie ma waloru dokumentu. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja zobowiązująca L.G. do wniesienia opłaty w wysokości 5829,41 zł. (karta akt admin I inst. nr 33), ale brak jest decyzji dla E.S. i dla T.G.. Brak jest też stanowiska organu, czy wymierzone opłaty zaspokajają wyłożone przez gminę środki na pokrycie kosztów pobytu O.G. w DPS. Jest to okoliczność istotna w rozpoznawanej sprawie, do której musza w ponowienie prowadzonym postępowaniu ustosunkować się organy i zawrzeć stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Stwierdzić należy, że łączna kwota obciążenia zobowiązanych nie może być wyższa niż koszty poniesione z tego tytułu przez gminę. Odwrotna sytuacja jest dopuszczalna z uwagi na treść art. 61 ust.2 pkt 3 i art. 64 ustawy zawierający katalog zwolnień z ponoszenia opłat przez zobowiązanych. Ponadto organy w decyzjach ustalających odpłatność R. S., które znajdują się w aktach administracyjnych (karta akt admin. nr 1 i nr 14) nie podały podstawy prawnej poprzez wskazanie wojewódzkiego dziennika urzędowego oraz wysokości kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej ustalonej przez właściwy organ. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. daję Sądowi możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, ale zakres naruszeń w postępowaniu wyjaśniającym organów skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania od początku i dlatego Sąd uznał, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu. Konsekwencją powyższych uchybień jest też naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tym standardom nie odpowiada uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji ze względu na zbyt ogólnikowe stwierdzenia wyżej opisane. Ponadto organ I instancji w sentencji decyzji błędnie wskazał, że opłatę zastępczo uiścił Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], gdyż zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy do ponoszenia odpłatności zobowiązana jest gmina, czyli w rozpoznawanej sprawie z sentencji decyzji winno wynikać, że opłaty mają być wnoszone na rzecz Gminy Miasta [...], gdyż to gmina poniosła koszty pobytu O. G. w DPS w [...]. Naruszenie to nie zostało zauważone przez organ odwoławczy. Za nieuzasadnione natomiast Sąd uznał wniosek skarżącej, o uwzględnienie ponoszenia przez nią opłat za mieszkanie zmarłej O.G. Zauważyć, bowiem należy, że obciążenie opłatami za pobyt w DPS osoby należącej do kręgu osób zobowiązanych uzależnione jest od jej dochodu, a nie od jej wydatków. Bez wpływu na wynika sprawy jest też twierdzenie skarżącej, że pozostali członkowie rodziny mogli sprawować opiekę nad matką. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie ustalenie okoliczności opisanych w uzasadnieniu w zakresie opłat i ich wysokości oraz podstawy prawnej, uzupełnienie materiału dowodowego o brakujące decyzje administracyjne podane w uzasadnieniu, wyjaśnienie czy T.G. jest również zobowiązanym do ponoszenia opłat. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ wyda decyzję odpowiadającą art. 107 § 3 k.p.a. z prawidłowym określeniem na rzecz jakiej gmina ma być wnoszona opłata oraz z zamieszczeniem wyliczenia w uzasadnieniu decyzji, albo w załączniku do decyzji, który ma również pochodzić od organu wydającego decyzję.