II SA/Rz 390/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. – Spółka Partnerska na rozstrzygnięcie Dyrektora Szpitala [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji - postanawia – I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz strony skarżącej A. – Spółka Partnerska kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. II SA/Rz 390/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. – Spółki Partnerskiej Lekarzy (dalej określanej też jako spółka lub spółka partnerska lekarzy) jest rozstrzygnięcie Dyrektora Szpitala [...] (dalej jako Dyrektor szpitala) z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o odmowie udzielenia informacji w zakresie pozostałych załączników do oferty złożonej przez C. Sp. z o. o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...]. Sąd ustalił następujący stan faktyczny; A. – Spółka Partnerska Lekarzy działając pod poprzednią firmą – Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej – [...], reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. W. pismem z dnia 26 grudnia 2011 r. zwrócili się do Dyrektora szpitala o udostępnienie informacji publicznej: 1) protokołu z przebiegu konkursu ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...], sporządzonego przez Komisję Konkursową powołaną zarządzeniem Dyrektora szpitala Nr [...], 2) treści oferty i jej załączników, złożonej przez C. Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...]. Pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. spółka partnerska lekarzy zwróciła się podobnie jak wyżej o udostępnienie informacji w zakresie treści umowy zawartej przez Szpital [...] z C. Sp. z o.o. Kolejno pismami z dnia 11 stycznia 2012 r. spółka ta sprecyzowała wniosek z dnia 26 grudnia 2011 r. oraz wniosek z dnia 4 stycznia 2012 r., w ten sposób, że wniosła o udostępnienie wskazanych w nich informacji w formie kserokopii. W odpowiedzi Dyrektor szpitala pismem z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...] w załączeniu przesłał następujące kserokopie dokumentów z konkursu ofert o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...]: 1) regulamin postępowania, 2) umowę z dnia 30 grudnia 2011 r. na świadczenia zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...], 3) protokół z prac komisji konkursowej. Jednocześnie Dyrektor szpitala odmówił udzielenia informacji w zakresie oferty wraz załącznikami złożonej przez C. Sp. z o.o., jako nie podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z niespełnieniem przesłanek ustawy. Wskazał, że powyższe dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, gdyż za informację publiczną nie mogą być uznane wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej lub innego organu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W jego ocenie dokumentem prywatnym bez wątpienia jest oferta konkursowa złożona przez C. Sp. z o.o. wraz z załącznikami do niej. Spółka powołując się na art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 119, określanej dalej też jako u.d.i.p.), pismem z dnia 7 lutego 2012 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej (jak określono) w formie decyzji Dyrektora szpitala z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim odmówiono udzielenia informacji publicznej tj. oferty wraz z załącznikami złożonej przez C. Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczanie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...] i udostępnienie tej informacji. W odpowiedzi Dyrektor Szpitala pismem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] wskazał, że ustawa o dostępie do informacji nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Nie w każdym też przypadku informacja musi być udzielona w pełnym zakresie. Podano, że szpital po uzyskaniu akceptacji oferenta w załączeniu przesyła kserokopię oferty konkursowej złożonej przez C. Sp. z o.o. oraz części załączników do oferty wymienionych szczegółowo w treści pisma. Jednocześnie Dyrektor odmówił udostępnienia dokumentacji w pozostałym zakresie ze względu na to, że w jego ocenie załączniki te nie należą do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu w trybie tej ustawy. Spółka Partnerska Lekarzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na – jak określono - decyzję Dyrektora szpitala z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji w zakresie załączników oferty złożonej przez C. Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...]. Skarżący podali, że wnieśli o usunięcie naruszenia prawa do uzyskania informacji w zakresie załączników do oferty złożonej przez C. Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenia dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...]. Jako podstawę wniesienia skargi wskazali m.in. na art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zarzucili naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udzielenia informacji w zakresie pozostałych załączników oferty złożonej przez C. Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że powoływanie się na szeroko pojętą tajemnicę przedsiębiorcy nie jest zasadne ponieważ przedsiębiorca powinien obejmować tajemnicą tylko takie informacje, które nigdy wcześniej nie były ujawnione. Zatem wykluczona powinna być sytuacja, w której przedsiębiorca chcąc zataić informacje przed konkretną osobą obejmuje je tajemnicą w chwili, gdy osoba ta o nie wystąpi mimo, że wcześniej informacje te funkcjonowały jako jawne. Powołując się na art. 61 Konstytucji skarżący wskazali, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów m.in. jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja zatajenia przez przedsiębiorcę informacji przed konkretną osobą przez objęcie jej tajemnicą. Skarżący w zasadzie powtórzyli swoje stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor szpitala wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz nieujawnianie skarżącym akt sprawy, których dotyczy skarga do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a sprawa została załatwiona przez Dyrektora w formie dwóch pism informacyjnych, zatem droga sądowoadministracyjna nie przysługuje, gdyż pisma takie nie mieszczą się w katalogu spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne. Dyrektor podtrzymał argumentację zawartą w swoich pismach, że wnioskowane dokumenty nie mogły być udostępnione skarżącej spółce z uwagi na koniczność ochrony prywatności oferenta, a w szczególności osób fizycznych zatrudnionych przez oferenta oraz tajemnicy przedsiębiorcy jakim jest kontroferent strony skarżącej. Na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. skarżąca spółka na wezwanie Sądu sprecyzowała, iż załączniki, które wbrew stanowisku Dyrektora szpitala powinny zostać udostępnione to dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe wszystkich lekarzy wskazanych w ofercie, tj. dokumenty dotyczące kwalifikacji wszystkich lekarzy wymienionych w wykazie lekarzy udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie zabezpieczenia dyżurowego w Szpitali [...] w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w pracowni hemodynamiki. Żądanie miało dotyczyć następujących lekarzy: M. M., R. K., J. R., R. S. i K. S., zaś obejmować miało nie tylko potwierdzenie ukończenia przez w/w studiów medycznych ale i uzyskanych przez te osoby specjalizacji i certyfikatów potwierdzających prawo wykonywania zawodu oraz zaświadczeń o ich umiejętnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: _@POCZ@__@KON@_1) decyzje administracyjne; _@_@KON@_2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; _@POCZ@__@KON@_3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; _@POCZ@__@KON@_4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; _@POCZ@__@KON@_4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; _@POCZ@__@KON@_5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; _@POCZ@__@KON@_6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; _@POCZ@__@KON@_7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; _@POCZ@__@KON@_8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach prawa ( art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z przywołanego powyżej przepisu wynika, że akt lub czynność, niezaliczający się do form działania administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarga wniesiona na taki akt nie będzie rozpatrzona merytorycznie, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 3 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego, w którym poinformowano skarżącą Spółkę, że dokumentacja dotycząca potwierdzenia kwalifikacji zawodowych wskazanych lekarzy nie podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż informacje te nie należą do zakresu przedmiotowego tej ustawy. Zdaniem skarżących pismo to jest decyzją w związku z czym podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jednak w ocenie Sądu, zaskarżony akt nie jest decyzją, stanowiąc jedynie pismo informacyjne dotyczące stanowiska Dyrektora szpitala co do charakteru informacji, których ujawnienia domagał się skarżący. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty; Odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Jednak zdaniem Sądu informacje, których ujawnienia domagał się skarżący nie są informacjami publicznymi. Zgodnie z utrwalonym zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie poglądem, informacja publiczną jest każda informacja dotycząca władz publicznych i innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zaskarżone pismo zostało wydane przez Dyrektora Szpitala [...], czyli przez dyrektora podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jednak żądana dokumentacja nie zawiera informacji dotyczącej podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej lecz dotyczy osób trzecich - lekarzy, którymi posługuje się podmiot – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, będący stroną umowy zawartej ze Szpitalem [...] o świadczenia zdrowotne. Dokumentacja objęta żądaniem nie zawiera danych publicznych w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., gdyż dotyczy ona kompetencji zawodowych lekarzy, przy pomocy których podmiot będący stroną umowy zawartej z Szpitalem [...] wykonuje świadczenia zdrowotne. W ocenie Sądu podstawą odmowy udostępnienia żądanych informacji nie może być art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ochrona prawa do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Tymczasem przedmiotem żądania skarżącego były informacje dotyczące m.in. dyplomów ukończenia studiów medycznych, specjalizacji, prawa do wykonywania zawodu czy zaświadczeń o nabytych umiejętnościach. W tym miejscu należy przywołać treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 ze zm., określanej dalej jako u.o.d.o.), który stanowi, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Termin "wszelkie informacje" oznacza, że w grę wchodzą wszelkiego rodzaju dane, które przekazują coś na temat danej osoby fizycznej. Mają być to informacje umożliwiające zidentyfikowanie danej osoby czyli takie, które bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą. Charakter danych osobowych mają informacje z różnych dziedzin życia w tym m.in. dane dotyczące wykształcenia, posiadanych uprawnień, przygotowania zawodowego i przebiegu pracy zawodowej (tak J. Barta (w:) J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2011, komentarz do art. 6.). Nie ulega wątpliwości, że załączniki objęte wnioskiem, dotyczące wykształcenia i nabytych umiejętności zawierają dane osobowe. Informacje dotyczące danych osobowych, nawet jeśli część z nich zawarto w dokumentach urzędowych, nie są informacjami publicznymi, zatem nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej a jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Tryb przewidziany w u.o.d.o. jest jedyną drogą udostępnienia danych objętych wnioskiem z uwagi na zmianę u.d.i.p., w której uchylono art. 22, przewidujący możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego z powodu odmowy dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych. Analiza zapisów art. 16, art. 17, art. 5 i art. 21 u.d.i.p. nie pozwala na przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na ochronę danych osobowych – a więc na to, że przedmiotem żądanej informacji nie jest informacja publiczna – następuje w drodze decyzji. Nie można więc domniemywać, że taka odmowa ma przybrać formę decyzji, skoro tego nie przewidział ustawodawca. W aktualnie obowiązującej u.d.i.p. jedyną formą kontroli odmowy udostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną, może być sprawdzenie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi w tym zakresie, a merytoryczne jej rozpoznanie może nastąpić w przypadku, gdy informacja, której udzielenia odmówiono jest w istocie publiczną, a nie danymi osobowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o. Pewną ewentualnością pozostaje też wniesienie skargi na bezczynność. W takiej sytuacji Sąd może ocenić, czy odmowa w piśmie jest wystarczająca z uwagi na fakt, że żądane informacje w istocie nie są informacją publiczną, lecz chodzi o dane osobowe. Nie ma też racjonalnych przesłanek do wywodzenia z faktu, że w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. nie zostało dookreślone wprost, iż chodzi o rozstrzygnięcia podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (przepis nie zawiera słowa "publicznej"), że chodzi o każdą odmowę udostępnienia informacji bez względu na to, czy jest to informacja publiczna czy nie, skoro przepis ten odsyła do art. 16 tej ustawy. Brak bowiem ratio legis do objęcia tych rozstrzygnięć szerszą kontrolą niż ma to miejsce w odniesieniu do organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ administracji publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji, która w dalszej kolejności może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami administracji publicznej, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Do podmiotu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie ma więc zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w przypadku, gdy przedmiotem żądania jest informacja publiczna. Skoro skarżący żądał udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, to nie zachodziła podstawa do wydania decyzji w przedmiocie odmowy ich udostępnienia. W takiej sytuacji organ postąpił prawidłowo, zawiadamiając wnioskodawcę, że informacje objęte wnioskiem nie mieszczą się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. (por. np. postanowienie NSA z 19 stycznia 2011 r., I OSK 8/11). Należy stwierdzić, że przepisy prawa nie przewidują formy decyzji dla odmowy udostępnienia danych informacji z uwagi na to, że nie posiadają waloru "publiczności". Dlatego pismo objęte skargą nie może być zakwalifikowane jako ostateczna decyzja administracyjna, gdyż nie stanowiło rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym sąd, na podstawie u.d.i.p. nie jest właściwy do oceny prawidłowości pisma informacyjnego, będącego przedmiotem skargi. Nieistotne dla rozstrzygnięcia pozostaje, że strony interpretowały, że w sprawie chodziło o ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa (skarżący), bądź o ochronę prywatności. Ochrona danych osobowych nie wyczerpuje tych pojęć i stanowi zupełnie odrębną kwestię uregulowaną w odrębnym akcie prawnym. Dane te nie są informacją publiczną, do której dostęp podlegałby ograniczeniu w oparciu o art. 5 u.d.i.p. Skargą zaś objęto pismo, a nie jak twierdzi skarżący – decyzję. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do objęcia zakresem kognicji sądów administracyjnych takiej czynności materialno – technicznej. Zupełnie odrębną kwestią, pozostającą poza zakresem przedmiotu sprawy jest z kolei okoliczność, że większość żądanych informacji lekarze udostępniają publicznie w określonych celach. Jest to jednak ich personalny akt woli, nie mający znaczenia dla sprawy. Zauważyć też wypada, że u.d.i.p. zawiera własną definicję dokumentu urzędowego, stąd zupełnie niezasadne jest posługiwanie się definicją sformułowaną na gruncie art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów postępowania karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Skoro załączniki, których odmowa udostępnienia stała się przedmiotem skargi nie stanowią informacji publicznej lecz dotyczą informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, bez znaczenia pozostaje, czy objęte są dokumentami urzędowymi, czy też nie – bo przetwarzanie (w tym udostępnianie – art. 7 pkt 2 u.o.d.o.) danych osobowych nie odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę na zapisy art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Mając na względzie powyższe, z uwagi na niedopuszczalność skargi, którą zaskarżono pismo będące czynnością materialno techniczną, a nie decyzją podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.