I SA/Rz 717/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Tomasz Smoleń /spr./ Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012r. nr [...], a także decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżona decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ]...] maja 2012r., nr [...] o odmowie przyznania W.K. płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46 z 2007 r. poz. 306 ze zm), art. 23, art. 24 ust. 1 lit. c), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141.18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w związku z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 ze zm.), art. 6, art. 17, art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31 stycznia 2009 r.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 14 maja 2009 W.K. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2009 rok, w którym zadeklarował do przyznania jednolitej płatności obszarowej siedem działek rolnych o łącznej powierzchni 7,63 ha oraz jedną działkę rolną A1 o powierzchni 1,93 ha do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] listopada 2009 r. wydał decyzję nr [...] przyznającą W.K. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 4556,25 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 3868,26 zł oraz z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 687,99 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] stwierdził nieważność decyzji przyznającej płatność, gdyż w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż kontrola administracyjna na podstawie której ustalono powierzchnię uprawnioną do płatności została przeprowadzona nieprawidłowo. Nie uwzględniono powierzchni określonej w systemie identyfikacji działek rolnych, w związku z czym przyznano płatność do powierzchni w części do niej nieuprawionej co stanowiło w ocenie organu rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 5,49 ha w miejsce zadeklarowanej 7.63 ha. Ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 38,98%, decyzją z dnia [...] maja 2012 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania płatności na 2009 rok tj. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Powołał się przy tym na art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % powierzchni stwierdzonej, nie zostanie przyznana żadna pomoc. Niezadowolony z takiego stanowiska organu W.K. złożył odwołanie. Podniósł w nim, że wymienione we wniosku działki zakupił jako grunty rolne i tak je użytkował w 2009 roku, przez cały okres płacił podatek rolny. Jesienią 2005 roku dokonał częściowego zalesienia działki nr [...] na obszarze 2 ha ze środków funduszu leśnego, jako dowód dołączył do odwołania kopię komisyjnego odbioru prac. Nie mógł podjąć starań o udzielenie pomocy finansowej ponieważ teren ten nie został objęty planem zagospodarowania przestrzennego terenów zalesień w Gminie Błażowa, jako dowód dołączył do odwołania zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Błażowej z dnia 22 lipca 2008 roku. W dalszej części podniósł, że we własnym zakresie wykonywał pielęgnację nasadzeń i powstających samosiewów- uprawiając, kosząc trawy i likwidując chwasty i dzikie zadrzewienia, pozostawiając szlachetne gatunki, które do 2010 roku nie stanowiły lasu, ani terenów zadrzewionych zgodnie z nomenklaturą prawną użytków. W związku z powyższym odwołujący wskazuje, iż przy składaniu wniosku o płatności na 2009 rok zaliczył ten obszar do powierzchni JPO. W jego ocenie postępowanie weryfikacyjne z 2012 roku nie uwzględnia faktycznego stanu na gruncie w 2009 roku, zostało oparte na błędnej informacji geograficznej powierzchni referencyjnej, która wystąpiła dopiero w 2010 roku i stanowiła podstawę zmiany klasyfikacji użytków przy wymianie operatu ewidencji gruntów wsi Nowy Borek. Powyższych zarzutów nie podzielił Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że płatność, o której przyznanie wystąpił wnioskodawca przysługuje rolnikowi z tytułu posiadania określonej powierzchni działek rolnych, które są użytkowane w odpowiedni sposób- tj. przez cały rok kalendarzowy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej odpowiadającej minimalnym wymogom ustawowym. Grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami ani krzewami. Na organie zaś ciąży obowiązek zbadania, czy zadeklarowane do płatności grunty spełniają określone przepisami wymogi. Weryfikacji powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, można dokonać przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dysponuje Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania przedmiotowych kontroli, którego częścią jest skomputeryzowana mapa danych oraz system identyfikacji działek rolnych, który ustanawiany jest na podstawie map i dokumentów ewidencji gruntów oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, a ustaleń dokonywano w oparciu o materiał fotograficzny z 2009r. W ocenie organu odwoławczego powierzchnia ta została ustalona prawidłowo, gdyż na obszarach, które zostały wyłączone z płatności istotnie znajdują się zadrzewienia i zakrzaczenia, widoczne na ortofotomapie. Obszary wyłączone z płatności nie mieszczą się w kategoriach przypadków uprawniających do uzyskania płatności, w związku z powyższym słusznie zostały wykluczone z wniosku jako obszary nieuprawnione do dopłat. Wyliczona przez organ II instancji różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosłą 43,1519 % a nie jak ustalił organ I instancji 38,98%, co jednak pozostało bez wpływu na prawidłowość decyzji, gdyż zarówno w jednym jak i drugim przypadku przekraczała ona 20%. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze, W.K. wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając błędne ustalenia faktyczne. Podniósł, że fakt częściowego zalesienia gruntów nie jest równoznaczny z użytkowaniem leśnym, ponieważ na tym terenie prowadził prace rolne w międzyrzędziach. Zmiana klasyfikacji mogła nastąpić po 5 latach i nastąpiła przy aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Jak wskazał składając wniosek chciał wykazać ten obszar jako grunty zalesiono na co jednak nie wyrażono zgody, w związku z czym wpisał obszar do jednolitej płatności obszarowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił przy tym, że analiza skargi wskazuje na to, że również W.K. był świadomy tego, że błędnie zadeklarował obszar. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przez pojecie granic sprawy należy rozumieć wszystkie rozstrzygnięcia wydane w ramach stosunku administracyjnego będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Orzeczenia zapadłe w granicach sprawy mogą być korygowane w ramach tego przepisu, jeżeli jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że decyzje z dnia [...] kwietnia 2012r. o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia pozostają "w granicach sprawy" bowiem wydanie pierwszej z wymienionych otwierało drogę do wydania decyzji zaskarżonej do Sądu. To zaś uprawnia do postawienia tezy, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności mogła być objęta procedurą określoną w art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do podstaw wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 roku należy wskazać, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 156 i nast. k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące natrudzenie prawa należy rozumieć błąd w interpretacji prawa przez organ wydający decyzję. Chodzi tutaj o sytuacje kiedy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. ( por . NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, LEX nr 1070197 ). Błędne zastosowanie przepisu prawa musi mieć przy tym charakter oczywistego i nie budzącego wątpliwości. Nie może być skutkiem dokonania wykładni przepisu dopuszczalnej w judykaturze czy piśmiennictwie. Z rażącym naruszeniem prawa nie będziemy mieli do czynienia w sytuacji gdy występują dwie możliwości wykładni przepisu, obie znajdujące potwierdzenie w literaturze przedmiotu. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być kojarzone każde, nawet oczywiste jego naruszenie, ale tylko takie, które powoduje, że wydany na ich podstawie akt administracyjny wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym trybie można eliminować przypadki ewidentnego bezprawia, którego nie można tolerować ani usprawiedliwiać. (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819). Korekta decyzji o płatnościach bezpośrednich poprzez ich obniżenie na skutek zastosowania sankcji, bądź odmowa ich przyznania związane z podaniem wyższego, niż w rzeczywistości areału upraw może mieć miejsce w tym trybie jeżeli przyznanie zawyżonej dopłaty do zawyżonego areału upraw wynikałoby z naruszenia lub niewykonania przez pracowników agencji swoich obowiązków (por. w podobnym stanie faktycznym wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNP 1994, nr 4, poz. 57). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Otrzymujący wsparcie złożył dokumenty, od których uzależnione było otrzymanie przez niego dofinansowania. Dokumenty zostały zweryfikowane przez pracowników Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, w wyniku których to czynności ustalono istnienie przesłanek do udzielenia przedmiotowego wsparcia. Dopiero po przeprowadzeniu kolejnej kontroli okazało się, że powierzchnia działek uprawnionych do dopłat jest niższa i to w stopniu uzasadniającym odmowę przyznania wnioskowanych płatności. W ocenie sądu tego typu zmiana okoliczności faktycznych poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek uprawnionych do dopłat powinna być korygowana w trybie postępowania wznowieniowego, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzje, istniejących w chwili jej wydania. Okazało się bowiem, że powierzchnia działek jest mniejsza, niż podał to wnoszący o dopłaty. Okoliczność ta istniała w chwili wydania poprzednich decyzji, jak też nie była znana organowi ją wydającemu. Podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności nie było bowiem w swojej istocie dokonanie błędnej interpretacji prawa przez organ wydający decyzję, ale ustalenie nowych faktów nieznanych wcześniej organowi przy wydawaniu decyzji. Gdyby nie doszło do ujawnienia tychże faktów poprzednie decyzje o przyznaniu dopłat jawiły by się jako prawidłowe i nie naruszające prawa. Skoro zatem podstawą podważenia poprzednich decyzji są nowe okoliczności sprawy, to wyeliminowanie tychże decyzji powinno nastąpić w trybie wznowienia postępowania w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zaś w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze fakt, że do wzruszenia prawomocnych decyzji o przyznaniu dopłat doszło w niewłaściwym trybie Sąd Administracyjny uchylił również decyzję o odmowie przyznania dopłat, mając na uwadze, że zostały one wydane na skutek niezgodnego z prawem wzruszenia decyzji prawomocnych. W świetle powyższego Sad orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., 135 P.p.s.a. Orzekając w przedmiocie wykonalności Sąd oparł się na art. 152 p.p.s.a.