II GSK 137/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rz. G. P. N. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1158/12 w sprawie ze skargi Rz. G.P. N. Spółki z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 marca 2012 r. nr . w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Rz. G. P. N. Spółki z o.o. w B. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1158/12, wydanym w sprawie ze skargi Rz. G. P. N. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Rz. G. P. N. Sp. z o. o, zwaną dalej "G.", w dniu [...] lipca 2007 r. decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego została wpisana do rejestru grup producentów rolnych. Minimalna roczna wielkość produkcji rzepaku została ustalona w wysokości 900 ton. Do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] sierpnia 2011 r. wpłynął wniosek G. o płatność za czwarty rok działalności, obejmujący okres od dnia 25 lipca r. do dnia 24 lipca 2011 r. W świetle wykazu faktur w powyższym okresie G. sprzedała 802.51 ton rzepaku. Ostateczną decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2011 r. [...], którą odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Jak wskazał organ odwoławczy, zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych'' określone zostały zarówno na mocy przepisów wspólnotowych jak i krajowych. Na gruncie przepisów wspólnotowych istotę omawianej pomocy normuje art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1), zwanego dalej rozporządzeniem 1698/2005. W myśl ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Stosownie do ust. 2 powołanego artykułu, wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której G. producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I. Ponadto, organ wskazał na przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, ze zm.) (dalej "rozporządzenie nr 65/2011"), nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Stosownie do art. 3 ustawy, grupa producentów rolnych, zwana dalej "grupą", prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem że: 1) została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego, zwanego dalej "produktem", lub grupy produktów w celach określonych w art. 2; 2) działa na podstawie statutu lub umowy, zwanych dalej "aktem założycielskim", spełniających wymagania określone w art. 4; 3) składa się z członków, udziałowców lub akcjonariuszy, zwanych dalej "członkami grupy", z których żaden nie może mieć więcej niż 20% głosów na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników; 4) przychody ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy stanowią więcej niż połowę przychodów grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów, dla których G. została utworzona, 5) określi obowiązujące członków grupy zasady produkcji, w tym dotyczące jakości i ilości produktów lub grup produktów oraz sposoby przygotowania produktów do sprzedaży. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia GR, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów. Ponadto w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424, ze zm.) (dalej "rozporządzenie o wykazie") została określona minimalna roczna wielkość produkcji towarowej w województwie dolnośląskim w przypadku kategorii "nasiona roślin oleistych" w wysokości 900 ton, a minimalna liczba członków grupy producentów rolnych tworzonej w celu produkcji nasion roślin oleistych wynosi 5. Jak podkreślił organ, zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz art. 2 ustawy GR, celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. W świetle dokonanych przez organ ustaleń w czwartym roku działalności Grupy troje z pięciu jej członków w ogóle nie dostarczyło produktu, dla produkcji którego G. została utworzona. Rzeczywistą produkcję rzepaku za pośrednictwem G. prowadziły jedynie dwa podmioty. Ponadto w okresie objętym wnioskiem, o czym była już mowa, G. wyprodukowała 802,51 ton rzepaku (kategoria produktu "nasiona roślin oleistych"), czyli poniżej minimalnej rocznej wielkość produkcji towarowej w województwie dolnośląskim (900 ton). Wskazuje to na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez grupę warunków do przyznania pomocy za okres od dnia 25 lipca 2010 r. do dnia 24 lipca 2011 r. Dlatego przyznanie G. wnioskowanej pomocy finansowej za czwarty rok działalności spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego G. została utworzona, a w szczególności celu określonego w ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji. Ponadto, jak pokreślił organ, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.) w toku postępowania w sprawie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" stanowiącego jeden z instrumentów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, organy administracyjne ARiMR stoją na straży praworządności, a co za tym idzie zobowiązane są działać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpoznając skargę G. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Według Sądu pierwszej instancji przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy beneficjentem pomocy jest podmiot wpisany do rejestru grup producentów rolnych, który to wymóg G. spełnia, a także, czy pomoc ta będzie zgodna z przepisami wskazanego rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 1975/2006, co w okolicznościach sprawy nie miało miejsca. Istotne znaczenie dla wyniku sprawy ma okoliczność nie wywiązania się przez G. ze sprzedaży w czwartym roku jej działalności, licząc od daty jej powstania, minimalnej wielkości 900 ton rzepaku. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, obowiązkiem G. jest nie tyle wyprodukowanie w danym roku 900 ton rzepaku, lecz jego sprzedaż, a to nie miało miejsca. G. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym w sposób nienależyty dokonano ustaleń co do faktycznej liczby członków G. oraz faktycznej wielkości produkcji towarowej członków G. W granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię: a. polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował przepisy § 1 (pkt. 16 załącznika) powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych w zw. z art. 6 wspomnianej ustawy z dnia 15 września 2000 r. o G. producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw poprzez bezpodstawne przyjęcie, że produkty dostarczone do Spółki przez jej członków w ilości wskazanej we wniosku o płatność, odpowiadają minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej G., a w konsekwencji przyjęcie, że G. nie spełniła wymogu minimalnej wielkości rocznej produkcji towarowej, b. polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 35 ust. 2 powołanego rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez przyjęcie, że prawo do otrzymania pomocy przez grupę zależne jest od ilości sprzedaży wytworzonego produktu, c. polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, przyjmując, że powstrzymanie się części producentów od produkcji lub dostarczenia produktów, bez względu na przyczynę, oznacza sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia przez podmiot, którego działalność nie stanowiła celu dla którego G. została utworzona, Ponadto w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ prawidłowo nie zastosował przepisu § 8 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. i słusznie nie przyznał G. pomocy finansowej w wysokości adekwatnej do rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów, ze względu na które G. została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy jest bowiem bezsporny i prawidłowo ustalony przez Sąd pierwszej instancji dla potrzeb jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dla wyniku sprawy nie miała istotnego znaczenia błędnie wskazana przez organ i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji liczba członków G., jak również nie miały istotnego znaczenia, nie mające oparcia w materiale sprawy, postawione G. przez organ zarzuty dotyczące sztucznego stworzenia warunków dla otrzymania płatności, oparte na przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Nie te bowiem względy, o czym dalej, zadecydowały o negatywnym dla G. wyniku sprawy. Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia kwestii, czy dla ustalenia po stronie G. prawa do uzyskania wsparcia finansowego ze środków Unii Europejskiej konieczna jest sprzedaż wyprodukowanego rzepaku, jak to przyjął organ i stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji, czy też wystarczające jest już samo tylko wyprodukowanie 900 ton rzepaku, jak to wywodzi G.. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane w sprawie przez organ i Sąd pierwszej instancji. Za trafnością tego stanowiska przemawia w pierwszej kolejności, zarówno analiza art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, jak i przepisów § 8 powołanego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. I tak, przepis art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 odwołuje się do załącznika nr 1, który dla ustalenia wielkość produkcji odwołuje się do określonego pułapu kwotowego wyrażonego w EURO. Zatem, dla potrzeb przyznania pomocy ze środków unijnych miarodajna jest sprzedaż rzepaku w danym roku, nie zaś wielkość produkcji. Podobnie przedstawia się to na gruncie przepisu § 8 ust. 1 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r., który odwołuje się do rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów, ze względu na które G. została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Za powyższym stanowiskiem przemawiają również względy wykładni funkcjonalnej. Celem tych przepisów jest bowiem zabezpieczenie w danym roku minimalnych potrzeb surowcowych rzepaku dla przemysłu przetwórczego, a tym samym również dla konsumentów. Nie byłoby to możliwe, gdyby w danym roku, przynajmniej minimalny pułap wielkości produkcji rzepaku, nie został wprowadzony do obrotu i sprzedany. Ponadto, co należy zauważyć, w postępowaniu administracyjnym skarżąca nie tylko nie udokumentowała sprzedaży 900 ton rzepaku, ale również wyprodukowania takiej ilości wspomnianych nasion. Wprawdzie nie bez racji podnosi skarga kasacyjna, chociaż nie ma to wpływu na wynik sprawy, że w danym roku rozliczeniowym może nie być możliwe sprzedanie całej produkcji rzepaku z tego roku, a to choćby ze względów klimatycznych, czy warunków pogodowych itp. Wówczas nie sprzedany rzepak dla potrzeb wyliczenia wspomnianej pomocy zaliczony będzie na następny rok. Natomiast, chcąc uzyskać coroczne wpływy ze środków pomocowych, G. winna brać pod uwagę wszystkie potencjalne czynniki rzutujące na możliwości sprzedaży rzepaku w danym roku wspomnianych 900 ton, a w szczególności mieć to na uwadze przy planowaniu wielkości areału ziemi pod zasiew rzepaku. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.