II SA/Ol 538/12

Dnia 25 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie składowania gruzu i darniny na przepuście odprowadzającym wodę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 1 lutego 2011 r. do Urzędu Gminy A wpłynęło pismo R. K., będącego właścicielem północnej części jeziora A, położonej w gminie A, w którym stwierdził on, iż K. K., właścicielka południowej części jeziora, położonej w gminie A dopuściła się zasypania odpadami budowlanymi, ziemią i darniną przepustów odprowadzających wodę z jeziora, uniemożliwiając jej odpływ. R. K. stwierdził, że działanie to doprowadziło do pogorszenia staniu ekologicznego zbiornika, co objawiało się śnięciem ryb. Pismem z dnia 26 lutego 2011 r. K. K. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że wysypany gruz i darnina stanowią zabezpieczenie przepustu przed gwałtownym obniżeniem się poziomu wody w jeziorze, które położone jest wyżej niż przyległy do niego teren. Po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania organ I instancji ostatecznie kolejną decyzją z dnia "[...]’, znak "[...]" umorzył postępowanie administracyjne w sprawie składowania gruzu i darniny na przepuście odprowadzającym wodę z jeziora A. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania zmierzano do ustalenia, jaki charakter mają gruz i darnina, które zostały naniesione na brzegi jeziora, którego współwłaścicielami są R. K. i K. K. Podniesiono, iż wobec zróżnicowanego stanowiska stron, powołano biegłego, który miał wydać opinię w przedmiocie składowania gruzu i darniny na przepuście odprowadzającym wodę z jeziora A, i wypowiedzieć się czy wykorzystane przy budowie zapory materiały mogą mieć zastosowanie przy wykonywaniu tego typu urządzeń i wywołują negatywny wpływ na środowisko wodne. W dniu 3 listopada 2011r. dokonano oględzin miejsca, na podstawie których biegły wydał przedmiotową opinię. W toku oględzin stwierdzono, że brzegi jeziora w miejscu, gdzie występuje różnica poziomów i w konsekwencji przelewa się woda wyłożone są gruzem budowlanym. W sporządzonej opinii biegły stwierdził, że przetamowanie jest budowlą wodną, wykonaną z kawałków cegły, gruzu i elementów betonowych, zaś na koronie przetamowania wykonany jest przelew zbudowany z desek. Biegły wskazał, iż art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2001 r. Nr 115, poz. 1229 z późń. zm.) zabrania wprowadzania do wód odpadów, jednakże ustęp w/w przepisu stanowi, że zakaz ten nie dotyczy wykorzystania gruzu, mas ziemnych oraz skalnych przy wykonywaniu robót związanych z utrzymaniem lub regulacją wód, a także lokalizowania inwestycji gospodarki rybackiej. Biegły stwierdził, że ze względu na małe piętrzenie i wykorzystywanie jeziora w celach rybackich dopuszczalne jest użycie elementów materiałów budowlanych do konstrukcji budowli. Biegły wskazał, że przetamowanie nie ma negatywnego wpływu na stan ekologiczny jeziora, a wykonane przetamowanie nie wywołało szkody w części jeziora należącej R. K.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przetamowanie spełnia określoną funkcję, a wykorzystanie gruzu i kawałków cegieł do jego zbudowania nie jest składowaniem odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych. Wobec powyższego, prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ustawy o opadach uznano za bezprzedmiotowe i orzeczono jego umorzenie. Odwołanie od ww. decyzji R. K., który podniósł, że zaskarżona decyzja jest bezprawna. Wskazał, że K. K. nie posiadała zezwolenia wodnoprawnego na budowę przetamowania, w konsekwencji czego należy uznać, że gruz i elementy materiałów budowlanych były składowane bezprawnie. Strona powołała się także na przepis art. 34 ustawy o odpadach, w myśl którego wójt w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania, wskazując sposób wykonania takiej decyzji i wydając tę decyzję z urzędu. Podniesiono również, że w skład materiałów wykorzystanych do budowy przetamowania wchodziły oprócz darniny i gruzu połamane płytki terakotowe, resztki cegieł, betonu, zaprawy, kawałki styropianu oklejone siatką z włókna szklanego, potłuczona glazura, stalowe narożniki do krawędzi elewacji i inne. R. K. stwierdził także, że działania K. K. spowodowały zmianę w odpływie wody z jeziora A do urządzenia melioracyjnego, powodując szkodę w gruntach należących do odwołującego się. Odwołujący się podniósł także, że wydana w toku postępowania opinia biegłego jest błędna i nieobiektywna. Strona wskazała, że naniesienie gruzu przez K. K. spowodowało straty w przyrodzie i krajobrazie poprzez wyginięcie ryb. Strona podnosiła także, że teren na którym znajduje się przetamowanie należy do obszaru "Natura 2000". Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Kolegium podniosło, że jak wynika z analizy akt przedmiotowego postępowania, materiałem co do którego istniały zastrzeżenia, że jest odpadem, jest gruz budowlany, w skład którego wchodzą: kawałki cegły, gruzu i nieregularne elementy betonowe oraz darnina. Zgodnie z legalną definicją odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Dlatego też należy podzielić stanowisko, że przedmiot staje się odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania lub - w razie wątpliwości nie potrafi go wskazać. Jednocześnie podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 i ustawy Prawo wodne, wprawdzie istnieje generalny zakaz wprowadzania do wód opadów, zgodnie z rozumieniem ustawy o odpadach, to jednak spod działania tego zakazu wyłączone jest wykorzystanie gruzu, mas ziemnych oraz skalnych przy wykonywaniu robót związanych z utrzymaniem lub regulacją wód, a także lokalizowaniem inwestycji gospodarki rybackiej. Jednakże wskazano, że kwestie związane z budową urządzeń wodnych, prowadzeniem gospodarki rybackiej oraz regulacją wód pozostają poza kompetencją organu pierwszej instancji, a także poza przedmiotem niniejszego postępowania, które toczy się w trybie art. 34 ustawy o odpadach. Natomiast z opinii biegłego sporządzonej w niniejszym postępowaniu, jednoznacznie wynika, iż budowla nazwana przez niego "przetamowaniem" została wykonana z materiałów, których użycie jest dopuszczalne, i nie ma negatywnego wpływu na stan ekologiczny jeziora. Porównanie tych wniosków, z zawartą w ustawie definicję odpadu, prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, iż użyte w tym celu materiały w postaci gruzu, kawałków cegły, elementów betonowych mogą zostać uznane za odpad w rozumieniu ustawy o odpadach, w związku z czym brak jest przesłanek do wydania decyzji o usunięciu odpadów z miejsca na ten cel nie przeznaczonego. Kolegium podkreśliło, że spór miedzy stronami toczy się co do legalności istnienia przetamowania i sposobu funkcjonowania budowli piętrzących zlokalizowanych na granicy ich działek, co nie może być rozstrzygnięte w trybie art. 34 ustawy o odpadach. Skargę na ww. decyzję wywiódł R. K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ I instancji bezpodstawnie zastosował w sprawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Strona powołała się także na przepis art. 34 ustawy o odpadach, w myśl którego wójt w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania, wskazując sposób wykonania takiej decyzji i wydając tę decyzję z urzędu. Skarżący podkreślił, że K. K. nie posiadała stosownego pozwolenia na budowę, przebudowę czy też remont urządzenia wodnego regulującego stan wody w jeziorze A. Zniszczenie zaś przez nią tego urządzenia poprzez wysypanie gruzu spowodowało zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów skarżącego. W ocenie autora skargi niedopuszczalne jest zachowanie Wójta Gminy polegające na aprobowaniu wyrzucania i składowania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym. Zarzucono również, że organ w swojej decyzji powołał się na błędną i nieobiektywną opinię rzeczoznawcy. Nadto podkreślono, że magazynowanie przedmiotowych odpadów na wskazanym urządzeniu wodnym, zlokalizowanym na terenie obszaru Natura 2000, spowodowało wyginięcie wielu ton ryb. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]", znak "[...]" o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie składowania gruzu i darniny na przepuście odprowadzającym wodę z jeziora A. W sprawie bezsporne jest, że brzegi jeziora A w miejscu, gdzie występuje różnica poziomów i w konsekwencji przelewa się woda zostały wyłożone przez K. K. gruzem budowlanym. Na etapie postępowania administracyjnego R. K., wskazując na art. 34 ustawy o odpadach, domagał się od Wójta Gminy A nakazania posiadaczowi odpadów czyli K. K. usunięcia ich z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania. Podniesiono przy tym, że w skład tych materiałów, które zostały wykorzystane do budowy urządzenia wodnego w postaci przetamowania wchodziły oprócz darniny i gruzu połamane płytki terakotowe, resztki cegieł, betonu, zaprawy, kawałki styropianu oklejone siatką z włókna szklanego, potłuczona glazura, stalowe narożniki do krawędzi elewacji i inne. R. K. stwierdził także, że działania K. K. spowodowały zmianę w odpływie wody z jeziora A do urządzenia melioracyjnego, powodując szkodę w gruntach należących do odwołującego się. K. K. natomiast zaprezentowała stanowisko w sprawie, z którego wynika, że wysypany gruz i darnina stanowią zabezpieczenie przepustu przed gwałtownym obniżeniem się poziomu wody w jeziorze. W sprawie bezspornym jest, że K. K. czyli właścicielka południowej części jeziora A, położonej w gminie A dopuściła się zasypania odpadami budowlanymi, ziemią i darniną przepustów odprowadzających wodę z tego jeziora, uniemożliwiając bądź utrudniając jej odpływ. W sporządzonej na użytek przedmiotowego postępowania administracyjnego opinii biegłego (akta adm., k. – 151, opinia biegłego S. J. w sprawie składowania gruzu i darniny na przetasowaniu z upustem odprowadzającym wodę z jeziora A) wynika, że zmagazynowanie przez stronę gruzu doprowadziło do powstania urządzenia wodnego w postaci przetamowania, które stanowi budowlę wodną, wykonaną z kawałków cegły, gruzu i elementów betonowych, na koronie której wykonany jest przelew zbudowany z desek. W ocenie Sądu wobec ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości, że zmagazynowanie przez K. K. gruzu nie miało charakteru pozbycia się gruzu, a stanowiło podstawę konstrukcji urządzenia wodnego, które miało służyć regulacji odprowadzania wody ze zbiornika wodnego jeziora S. To zaś wyklucza możliwość zastosowania do przedstawionej sytuacji trybu z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. 2010, Nr 185, poz. 1243). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że wprawdzie stosownie do art. 34 tej ustawy Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Jednakże organ odwoławczy słusznie podniósł, powołując się na Komentarz Wojciecha Radeckiego do ustawy o odpadach, że przedmiot staje się odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania lub - w razie wątpliwości, nie potrafi go wskazać (por. W. Radecki, Komentarz do art. 34 o odpadach, LEX 2008). Jak już podniesiono przedmiotowe odpady niewątpliwie znalazły zastosowanie w budowie urządzenia wodnego, zatem nie mogą być rozumiane jako odpady w myśl ustawy o odpadach. Kwestę tą zresztą reguluje ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, która w art. 40 ust. 1 pkt 1 stanowi, że zabrania się wprowadzania do wód odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, jednocześnie jednak w art. 40 ust. 2 wyodrębniając wyjątek, mówiący, że wspomniany zakaz nie dotyczy wykorzystywania gruzu, mas ziemnych oraz skalnych przy wykonywaniu robót związanych z utrzymywaniem lub regulacją wód, a także lokalizowania inwestycji gospodarki rybackiej, a więc sytuacji, która niewątpliwie miała miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wobec przytoczonych regulacji prawnych bez wątpienia należy w ocenie Sądu dojść do wniosku, że zgromadzony przez K. K. gruz, który posłużył do powstania urządzenia wodnego w postaci przetasowania, nie stanowi odpadów w myśl ustawy o odpadach. W takiej zaś sytuacji organy prawidłowo oceniły, że bezpodstawne było prowadzenie postępowania na gruncie niniejszej sprawy w przedmiocie gromadzenia gruzu na przepuście odprowadzającym wodę w trybie ustawy o odpadach. Wobec tego jak najbardziej zasadnie umorzono postępowanie w tym przedmiocie. Dodać jedynie należy, że kwestia prawidłowości posadowienia przedmiotowego urządzenia wodnego i związanych z tym skutków nie mogła być badana na gruncie mniejszej sprawy, to zagadnienie może być badane ewentualnie w odrębnym postępowaniu dotyczącym właśnie tego przedmiotu i wówczas też mogłyby zostać poddane analizie zarzuty strony dotyczące wadliwości tego urządzenia i jego negatywnego wpływu na otaczającą je przyrodę. Zauważyć trzeba również, że równocześnie z niniejszym postępowaniem toczyło się postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wód stanowiących jezioro A, na skutek wysypania gruzu na przepust odprowadzający wodę z tego jeziora. Nie może zaś mieć miejsce taka sytuacja, w której w jednym przedmiocie jest prowadzonych kilka postępowań w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę skargę na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.