II OSK 284/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.), , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1025/12 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić J.Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1025/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów – skarżącej i Z.K., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z wydzieloną częścią usługową - archiwum Kancelarii Notarialnej, na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], uznając, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wymogów, określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podkreśliło, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. W warunkach niniejszej sprawy nie zostały spełnione natomiast wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 upzp. Odnosząc się do wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organ odwoławczy wskazał, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej na użytek rozpoznawanej sprawy wynika, iż na wyznaczonych granicami obszaru analizowanego działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Jak wskazano w analizie działka objęta wnioskiem znajduje się wewnątrz kompleksu leśnego i jest całkowicie porośnięta drzewami. Wszystkie działki sąsiednie, znajdujące się w obszarze analizowanym nie posiadają zabudowy, są porośnięte lasem w różnym wieku. Skoro natomiast żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana zabudową mieszkaniowo-usługową o jaką wnioskują inwestorzy, pozwalając na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż inwestorzy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączyli wprawdzie m.in. wstępne oświadczenie jednostki o możliwości wywozu ścieków, lecz pismem z dnia 21 listopada 2011 r. (k. 15 akt administracyjnych) Kierownik Zakładu Usług Komunalnych w Zakliczynie stwierdził, że z powodu błędnej informacji odnośnie drogi dojazdowej do działki nr [...], wycofuje się z wcześniejszego uzgodnienia dotyczącego wydania warunków w tym zakresie, a określonych w oświadczeniu z dnia 14 czerwca 2011 r. Jak wskazano "ze względu na brak drogi dojazdowej do w/w działki, zakład (...) nie jest w stanie odebrać ścieków z nowo projektowanego budynku". W tej sytuacji, organ uznał, że inwestorzy nie mają zagwarantowanego odbioru ścieków, co przy charakterze inwestycji (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) każe uznać, iż nie spełnia ona także wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 upzp. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż działka nr 510, której część - stosownie do wypisu z rejestru gruntów z dnia 26 września 2011 r. (k. 12 akt administracyjnych) - stanowi grunty leśne, w poprzednim planie miejscowym nie została przeznaczona na cele nieleśne. Fakt ten powoduje natomiast, że planowana inwestycja nie spełnia również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła, iż organy obu instancji nie rozpoznały całokształtu zgromadzonego materiału. Wskazała, iż przedmiotowa działka - zgodnie z warunkami podanymi do przetargu oraz zaświadczeniem przedłożonym do aktu notarialnego nabycia nieruchomości - nie stanowi lasu, opodatkowana jest w całości podatkiem rolnym, przy czym na mocy art. 12 ustawy o podatku rolnym, skarżąca korzysta ze zwolnienia przedmiotowego przez okres pięciu lat od daty nabycia. Złożony w gminie wniosek o zezwolenie na wycięcie drzew na niniejszej nieruchomości rozpoznaje burmistrz, a nie leśnik, jak jest w przypadku gruntów leśnych. Ponadto przedmiotowa działka z trzech stron graniczy z różnymi drogami dojazdowymi, a ograny skupiły się jedynie na dwóch, pomijając milczeniem trzeci dojazd wskazany w warunkach przetargu i w analizie graficznej do decyzji. Zauważyła, iż to, że w wyniku powodzi droga na jakimś odcinku uległa uszkodzeniu, oznacza jedynie tyle, że należy przystąpić do jej remontu w ramach funduszy gminy. Część dojazdu została wyremontowana, a nawet pokryta asfaltem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż ze wskazanego przepisu wynika wymóg łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek. Powyższe oznacza, że niespełnienie choćby jednej z nich obliguje organ do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zauważył, iż szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 upzp rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i dokonał oceny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo też uznał, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie została spełniona. Na znajdujących się w granicach obszaru analizowanego działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, brak jest bowiem jakiejkolwiek zabudowy. Jak wskazano w analizie działka objęta wnioskiem znajduje się wewnątrz kompleksu leśnego i jest całkowicie porośnięta drzewami. Wszystkie działki sąsiednie, znajdujące się w obszarze analizowanym nie posiadają zabudowy, są porośnięte lasem w różnym wieku. Ze stanowiącej załącznik decyzji organu l instancji analizy oraz mapy wynika, że na działkach sąsiednich zlokalizowanych w promieniu o średnicy nieomal 200 m od działki objętej wnioskiem, nie znajduje się żadna zabudowa. Skoro zatem na terenie analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępnej z tych samych dróg (działki nr [...]), co działka objęta wnioskiem, to zasadnie organy architektoniczno-budowlane uznały, że brak jest zachowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących w analizowanym obszarze. W tym zakresie Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skarżącej wskazujące na nierozpoznanie całokształtu zgromadzonego materiału. Stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy, a zwłaszcza sporządzona analiza, wypisy z rejestru gruntów oraz ustalenie zagospodarowania działek sąsiednich, pozwalał na przyjęcie, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie została spełniona. Sąd podniósł jednocześnie, iż nie jest przy tym zasadny zarzut nieprawidłowego ustalenia wszystkich dróg dojazdowych, ponieważ organy precyzyjnie na podstawie analizy wskazały na trzy działki stanowiące drogi dojazdowe (nr [...]), co uwidocznione zostało na załączonej do analizy mapie. Stwierdzenie, że nie została spełniona jedna z przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, rodzi natomiast obowiązek odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Dalsze podnoszone zaś przez skarżącą kwestie dotyczące przejezdności dróg dojazdowych do przedmiotowej działki, jak i wniosku o wycięcie drzew, wobec niespełnienia omawianej przesłanki, nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie. Wyjaśniła, iż jest współwłaścicielką działki o powierzchni 1,24 ha, z czego tylko 12 arów jest zalesione. Wskazała, iż pozostały obszar tworzy gospodarstwo rolne w związku z czym uzyskała zwolnienie od podatku rolnego w trybie art. 12 ustawy o podatku rolnym, postępowanie w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew wszczął natomiast burmistrz. Dodała, iż działka przylega do trzech dróg będących we władaniu gminy, zaś jak wynika z pisma urzędu Miasta i Gminy Zakliczyn, którego kopię skarżąca załączyła do skargi kasacyjnej, żadna z tych dróg nie ma założonej księgi wieczystej. Skarżąca wskazała, iż w zasobie geodezyjno-kartograficznym Starostwa Powiatowego w Tarnowie nie uzyskała wglądu do dokumentacji by stwierdzić, czy istotnie gmina Zakliczyn jest właścicielem działek ewidencyjnych nr [...], położonych w [...]. Nieruchomości te ujawniono w rejestrach ewidencji gruntów na rzecz gminy Zakliczyn operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr [...] powstałym w następstwie kompleksowych uwłaszczeń uwzględniających stan posiadania. W obecnej chwili nie ma dla tych działek żadnych danych określających numery zbiorów dokumentów, czy też liczb wykazów hipotecznych. Skarżąca podniosła, iż bez ksiąg wieczystych, zbiorów dokumentów i liczby wykazów hipotecznych nie może sprawdzić, czy powyższe działki będące drogami są jedynie we władaniu, czy też stanowią własność właściwej gminy. Zauważyła, iż żeby postępowanie było przeprowadzone prawidłowo należy przede wszystkim zawiadomić wszystkich właścicieli działek przylegających do działki nr [...], będącej przedmiotem postępowania. W przypadku braku właściciela należy ustanowić kuratora dla nieznanego właściciela. Dodała również, iż na jednej z sąsiednich działek znajduje się dom mieszkalny z częścią wydzieloną prawdopodobnie pod garaż. Wskazała, iż nie podnosiła powyższego faktu w dotychczasowym postępowaniu, bowiem powinien być on rozpatrzony z urzędu, a nie chce by którykolwiek z jej sąsiadów miał problemy. Na zakończenie skarżąca, która osobiście podpisała skargę kasacyjną, dodała, iż wykonuje zawód notariusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, do obligatoryjnych elementów konstrukcyjnych skargi należy przytoczenie podstaw kasacyjnych. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo odwołanie się do podstaw skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy też procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że brak przytoczenia podstaw kasacyjnych stanowi wadliwość skargi kasacyjnej, która nie podlega sanacji i powoduje, że skarga kasacyjna dotknięta jest brakiem istotnym w zakresie elementów konstrukcyjnych i nienaprawialnym, a w związku z tym podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (zob. np. postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 570/04, i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1002/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Powyższe oznacza, że przy rozpoznawaniu sprawy Sąd ten związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Z uwagi na związanie podstawami zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia tych podstaw i nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia nie jest zatem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia (por. np. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 ppsa), dopuszczając jednak możliwość sporządzenia skargi kasacyjnej także przez przedstawicieli innych zawodów prawniczych (w zakresie określonym w art. 175 § 2 i 3 ppsa), w tym m.in. przez notariusza, będącego stroną. Od osób z odpowiednim przygotowaniem prawniczym oczekuje się bowiem znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym. W warunkach niniejszej sprawy, skarga kasacyjna, sporządzona przez skarżącą - będącą notariuszem, nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 176 ppsa, nie spełnia bowiem wymagań z art. 174 ppsa. Zauważyć należy, iż w sporządzonej skardze skarżąca nie wskazała podstaw kasacyjnych oraz nie sprecyzowała, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia prawa musi być natomiast postawiony wyraźnie, tymczasem w osnowie skargi kasacyjnej nie wskazano nawet jednego przepisu prawa, który w ocenie autorki skargi kasacyjnej został naruszony. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym - jako pozbawiona podstawowego elementu konstrukcyjnego - jest niedopuszczalna. Brak wskazania podstaw kasacyjnych mimo tego, że środek zaskarżenia został sporządzony przez osobę wymienioną w art. 175 § 2 ppsa, która w intencji ustawodawcy miała dać gwarancję poprawnego formułowania skargi kasacyjnej, uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Brak przytoczenia podstaw kasacyjnych czyni tym samym skargę kasacyjną niedopuszczalną i obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do jej odrzucenia. Mając na uwadze powyższe, wobec niewystępowania w rozpatrywanej sprawie przypadków nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w związku z art. 178 w związku z art. 176 oraz art.90 § 2 i art. 193 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 232 § 1 posa...