II OW 128/12

Dnia 26 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Psary z dnia 11 lipca 2012 r. nr SRW.0751.6.2012 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Psary a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Będzinie w przedmiocie wskazaniu organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. K. z 5 marca 2012 r. dotyczącego zabudowania miejsc postojowych bez wymaganego pozwolenia na budowę postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie jako właściwego w sprawie. Wójt Gminy Psary, na podstawie art. 22 § 2 oraz art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 i 15 § 1 pkt 4 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 dalej zwanej "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Psary, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Będzinie w sprawie wniosku S. K. z dnia 5 marca 2012 r. dotyczącego zabudowania miejsc postojowych bez wymaganego pozwolenia na budowę i wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie jako właściwego w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że S. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z wnioskiem dotyczącym zabudowania miejsc postojowych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z jego treścią wnioskodawca, na mocy art. 81 Prawa budowlanego, żądał przeprowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania działki [...] w Sarnowie oraz wydania decyzji kończącej postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu w dniu 9 marca 2012 r. kontroli uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy objętej wnioskiem i w dniu 16 marca 2012 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia Wójtowi Gminy Psary. W uzasadnieniu pisma Inspektor wskazał, iż utwardzenie terenu działki i wykorzystanie terenu do parkowania na nim samochodów nie można kwalifikować jako budowę miejsc postojowych w rozumieniu przepisów Prawo budowlane, jak i za wykonanie urządzenia budowlanego w rozumieniu tej ustawy. Prace wykonane na niezabudowanej działce ozn. nr ewid. [...] nie są związane z obiektem budowlanym istniejącym lub projektowanym, na tej działce. Nie stanowią również robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego. Stanowią one co najwyżej zmianę zagospodarowania terenu nie polegającą na wykonaniu robót budowlanych, i wskazał, iż w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprawa mieści się w kompetencjach Wójta Gminy, który w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma prawo do podjęcia działań mających na celu usunięcie ewentualnego naruszenia prawa. Wójt Gminy Psary decyzją z dnia 4 maja 2012 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania S. K. od powyższej decyzji, decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie, przekazując wniosek Wójtowi Gminy Psary, naruszył przepisy dotyczące właściwości rzeczowej, a Wójt Gminy Psary winien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stosownie do art. 22 § 2 oraz art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. Dalej Wójt Gminy Psary wskazał, że zgodnie z treścią protokołu PINB w Będzinie z dnia 9 marca 2012 r. podczas kontroli stwierdzono, iż: "Na działce o nr geod. [...] w Sarnowie nie są prowadzone żadne prace budowlane, nie stwierdzono również, aby na tej działce powstał obiekt budowlany. Teren działki został nasypany luźnym kamieniem." Powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2011 r., II SAB/Bd 46/10, z którego wynika, że "w przypadku żądania przeprowadzenia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do prowadzenia postępowań kontrolnych, które w razie stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji nakazowej nie kończą się wydaniem decyzji". Zdaniem Wójta z powyższego orzeczenia sądowego i art. 81 Prawa budowlanego wynika, iż Wójt Gminy Psary nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie wyjaśnił, że w oparciu o art. 81 ustawy Prawo budowlane przeprowadził kontrolę miejsca wskazanego w zawiadomieniu i ustalił, że w sprawie trenu działki nr geod. [...] nie zaszły żadne nowe okoliczności w stosunku do kontroli przeprowadzonej (również w tej sprawie) w dnia 21 września 2011 r., gdzie skarga S. K. na bezczynność PINB została oddalona przez WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/GI 54/11. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 9 marca 2012 r., ustalono, że na teren działki o nr geod. [...], stanowiącej własność A. O. wysypano luźny, drobny kamień, wyrównując powierzchnię działki do poziomu terenu działki 404/19 , utwardzonej betonowymi płytami. Podczas kontroli nie stwierdzono, aby na terenie działki o nr geod. [...] zbudowano miejsca postojowe dla samochodów osobowych, nie stwierdzono również wybudowania parkingu ani prowadzenia innych robót budowlanych. Ustalono również, że działka nr [...] w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako grunt rolny oznaczony symbolem RV (teren rolny V klasy). W zapisie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Psary, teren ten po przekwalifikowaniu gruntu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną – symbol planu "52 MN". Inspektor podkreślił, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1a, do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Odnosi się to jednak do sytuacji w której mamy do czynienia z obiektem budowlanym, bądź z terenem objętym postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co w tym przypadku nie ma miejsca. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest uprawniony i zobowiązany do wykonywania zadań określonych w przepisie art. 83 ust 1 ustawy Prawo budowlane. W szczególności do zadań organów nadzoru budowlanego zgodnie z art. 84 ust. 1 należy kontrola i przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego. W myśl tych przepisów PINB w Będzinie przeprowadził czynności, w wyniku których, z uwagi na brak obiektu budowlanego oraz robót budowlanych prowadzonych na działce [...] nie stwierdził naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 30 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym przekazał wniosek do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami Wójtowi Gminy Psary. Organ nadzoru budowlanego podkreślił, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu działki w zakresie badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mieści się kompetencjach wójta Gminy, który w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma prawo do podjęcia działań mających na celu usunięcie ewentualnego naruszenia prawa. PINB wyjaśnił również, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych niezależnie od celu w jakim to następuje, jest wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jako roboty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy roboty te wymagają zgłoszenia. W zaistniałym stanie działka [...] nie jest działka budowlaną lecz użytkiem rolnym, na której nie stwierdzono wybudowania miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, zatem wysypanie terenu działki luźnym kamieniem nie można traktować jako wybudowania miejsc postojowych – parkingu, stanowiącego w świetle ustawy albo samodzielną budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3, albo, gdy jest związany z konkretnym obiektem budowlanym, urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 (plac postojowy). O kwalifikacji prawnej robót nie może przesądzać fakt parkowania na nieruchomości pojazdów, nie wymaga to bowiem zasadniczo wykonania żadnych robót. Opierając się na orzecznictwie w podobnych przypadkach organ nadzoru budowlanego podniósł, że analiza zawarta w przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje na to, że robót polegających na wyrównaniu powierzchni gruntów i nawiezieniu na jego powierzchnię rozdrobnionego kamienia nie można zakwalifikować do budowli o jakich mowa w przepisach Prawa budowlanego. Nie można też przyjąć, że na ich wykonanie należało uzyskać pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie. Zarówno w orzecznictwie sądów jak i doktrynie, wykładnia powyższego przepisu nie jest jednolita w sposobie zakwalifikowania cech budowli. O ile parking, którego nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno – żużlową, betonem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu warstwą kamienną nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowla) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenie (teza wyroku WSA z 3 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA 1741/01 w Prawo budowlane, pod red. A. Glineckiego, Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 42). Zdaniem organu utwardzenie terenu działki niezabudowanej, polegające na nawiezieniu rozdrobnionego kamienia i wyrównaniu terenu nie jest wystarczające do stwierdzenia, że wykonane zostały roboty budowlane, które należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą w tym przypadku "parking". W przedmiotowym przypadku, w ocenie organu, nie ma również zastosowania art. 27 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, który odnosi się do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie odnosi natomiast do działek, które na dzień rozpatrywania sprawy są działkami rolnymi. Przepisy art. 27 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego należy traktować enumeratywnie, a co za tym idzie nie należy ich interpretować dowolnie ani rozszerzać. Nie stwierdzono również naruszenia art. 41 Prawa budowlanego, gdyż nie każde prace niwelacyjne terenu traktowane są jako prace przygotowawcze w rozumieniu tego artykułu. Art. 41 ustawy odnosi się do terenu objętego pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem, co w tym przypadku nie ma miejsca. Niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podniesienie w przypadku działek nie objętych pozwoleniem na budowę, nie stanowi robót budowlanych, podlegających przepisom ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie zaistniał spór negatywny co do tego, który z wymienionych na wstępie organów właściwy jest do rozpoznania wniosku S. K. z dnia 5 marca 2012 r. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść przedmiotowego wniosku, skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mianowicie wnioskodawca zatytułował swoje pismo jako: "Zawiadomienie o zabudowaniu miejsc postojowych bez wymaganego pozwolenia na budowę", przy czym powołując art. 61 § 1 k.p.a. zażądał przeprowadzenia postępowania i wydania stosownej decyzji o potwierdzeniu samowoli budowlanej lub umorzeniu postępowania w sprawie zbudowanych miejsc postojowych na wskazanej nieruchomości. Wnioskodawca wskazał ponadto na przepisy Prawa budowlanego dotyczące wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia co do budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Podał, że działka, na której urządzono parking przeznaczona jest w obowiązującym planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe. Podniósł też, że dojazd do nielegalnie zabudowanych miejsc postojowych odbywa się po wspólnej drodze, a zatem dojazd do urządzonego parkingu powinien być uzgodniony ze współwłaścicielami drogi. Uwzględniając treść wniosku należało uznać, ze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie powinien w jego następstwie podjąć czynności kontrolne w ramach obowiązków związanych z przewidzianym w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego nadzorem i kontrolą nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodnością zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Rzeczą więc organu nadzoru budowlanego było przeprowadzenie czynności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, czy zaistniała sprawa regulowana przepisami Prawa budowlanego wymagająca załatwienia w drodze wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, czy też decyzji kończącej sprawę w inny sposób. W sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 104 i 105 k.p.a.) Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego, mimo że dokonał określonych czynności sprawdzających, to w sposób niewłaściwy uznał, że nie jest w ogóle właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku. Zaznaczyć należy, że zawarte w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2012 r. oraz odpowiedzi na wniosek ustalenia faktyczne oraz ocena prawna powinny doprowadzić organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań proceduralnych zmierzających do załatwienia wniosku do niego skierowanego. Z tych względów należało orzec, jak w sentencji.