I OSK 747/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt III SAB/Gd 24/11 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku w przedmiocie przydziału kwatery stałej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 24/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.K. na bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku w przedmiocie przydziału kwatery służbowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.K., powołując art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżył bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku w sprawie przydziału kwatery służbowej i wniósł o zobowiązanie Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w 1989 roku, pełniąc służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza złożył wniosek o przydział kwatery służbowej w ramach poprawy warunków mieszkaniowych. Decyzja Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej w Szczecinie nr [...] o przydzieleniu skarżącemu lokalu położonego przy ul. [...]w Świnoujściu, po wznowieniu postępowania w tym przedmiocie, uchylona została decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...]z dnia 18 listopada 1996 r. Kolejno w roku 2001 wskazano skarżącemu do zamieszkania lokal nr 1 przy ul. [...]w Szczecinie, co nastąpiło - zdaniem skarżącego – błędną decyzją, która następnie została wygaszona decyzją [...]z dnia 2 sierpnia 2002 r. W roku 2008, pismem Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Świnoujściu, skarżący otrzymał propozycję zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w Świnoujściu. Propozycja ta, w ocenie skarżącego jest niezgodna z prawem z następujących przyczyn: po pierwsze przysługuje mu prawo do zajmowania lokalu odpowiadającego pod względem wielkości normom zaludnienia przysługującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby tj. w dniu 15 grudnia 1998 r. (6 norm – art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin); po wtóre, lokal, stosownie do powyższego przepisu, powinien znajdować się w dyspozycji MSWiA, Ministra Sprawiedliwości i podległych mu organów, a nie - należeć do lokali komunalnych z zasobów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto lokal przy ul. [...]w Świnoujściu został przydzielony przez Prezydenta Miasta Świnoujście w wyniku porozumienia zawartego z Morskim Oddziałem Straży Granicznej, w wyniku którego MOSG wyzbył się pod tytułem darmym mienia o wartości ponad 1mln. zł na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a Prezydent – jedynie wskazał lokal do zakwaterowania skarżącego z rodziną. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego z 1989 roku pozostaje do dzisiaj nierozpoznany, a dodatkowo – od 1996 r. tj. od momentu cofnięcia decyzji o przydziale lokalu przy ul. [...]w Świnoujściu skarżący – mimo swoich uprawnień – pozostaje bez przydziału lokalu mieszkalnego. Skarżący pismem z dnia 10 maja 2011 r. złożył do Komendanta Głównego Straży Granicznej zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie, na co uzyskał pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. odpowiedź, że adresat nie uwzględnił zarzutów i że realizacją wniosku skarżącego było przydzielenie w 2001 roku lokalu przy ul. [...]w Szczecinie. Z poglądem tym skarżący nie może się zgodzić z przedstawionych w skardze powodów. Wniesiono o zobowiązanie Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku do wydania decyzji we wskazanej sprawie w terminie 30 dni. W odpowiedzi na skargę Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podał, co następuje: Decyzją nr [...]Komendanta Pomorskiego Oddziału Służby Granicznej w Szczecinie (aktualnie rozformowanego) skarżący otrzymał lokal mieszkalny położony w Świnoujściu przy ul. [...], po czym decyzja została prawomocnie uchylona, a skarżącemu przydzielono decyzją nr [...]lokal nr 1 przy ul. [...]. Skarga J.K. na decyzje w przedmiocie przydziału tego lokalu została oddalona wyrokiem NSA z dnia 9 maja 1997r. w sprawie sygn. akt I SA 40/97. Decyzja o przydziale tego lokalu została następnie wygaszona, bowiem skarżący odmówił opuszczenia lokalu przy ul. [...]w Świnoujściu. Ostatecznie wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt IC 704/97 orzeczono eksmisję skarżącego z lokalu przy ul. [...]w Świnoujściu. Aktualnie toczy się postępowanie egzekucyjne w sprawie opróżnienia tego lokalu, gdyż skarżący, mimo braku tytułu prawnego, odmawia opuszczenia mieszkania. Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, chcąc zapewnić skarżącemu lokal mieszkalny, zawarł w dniu 18 października 2007 r. z Prezydentem Miasta Świnoujście porozumienie, na mocy którego skarżący mógł zamieszkać w lokalu komunalnym o wielkości odpowiadającej uprawnieniom. Jest to zgodne z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78 poz. 462 ze zm.). W ocenie organu, meritum sprawy stanowi zarzut bezczynności organu i żądanie wydania decyzji "we wskazanej sprawie" w terminie 30 dni. Skarżący nie podaje jednak przepisu mającego stanowić podstawę prawną wydania takiej decyzji. Organ argumentował, że podjął inicjatywę w zakresie uzyskania dla skarżącego lokalu mieszkalnego. Ponadto nie ma obecnie możliwości przydzielenia mu lokalu w trybie decyzji administracyjnej. Z tych względów zarzut bezczynności ocenił jako nieuzasadniony. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, polegającą na niezałatwieniu wniosku z 1989 r. o przydział lokalu, złożonego w okresie pełnienia przez niego służby w Wojskach Ochrony Pogranicza, a następnie w Straży Granicznej. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że strony postępowania nie kwestionują, że decyzją Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej w Szczecinie nr [...]skarżący otrzymał lokal mieszkalny położony w Świnoujściu przy ul. [...]. Decyzja ta została prawomocnie uchylona, a następnie organ ten, decyzją z dnia 3 grudnia 1993 r. nr [...]orzekł o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. [...]w Szczecinie. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 6 stycznia 1994 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny badał zgodność z prawem tej decyzji, wydając w dniu 9 maja 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 40/97 wyrok oddalający skargę J.K.. W świetle tych okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób przypisać Komendantowi Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku bezczynności w niniejszej sprawie, bowiem po pierwsze, nie był on właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego z 1989 r.; a po drugie wniosek ten został merytorycznie załatwiony, o czym świadczą wydane w sprawie orzeczenia organów administracji, będące ponadto przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro organy Straży Granicznej wydały decyzje, odnoszące się do kwestii uprawnień skarżącego do lokalu mieszkalnego, określonych w rozdziale 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) - Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej - to nie można zasadnie twierdzić, że jego wniosek z 1989 r. o przydział lokalu mieszkalnego nie został merytorycznie rozpoznany. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność nabycia uprawnień wynikających z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że istotą kontroli Sądu w wypadku skargi na bezczynność organu jest wyłącznie ocena, czy organ ten rzeczywiście pozostaje bezczynny wobec sformułowanego przez stronę żądania załatwienia sprawy. W takim wypadku Sąd nie wnika w merytoryczną prawidłowość podejmowanych przez organ rozstrzygnięć, które mogą stanowić przedmiot odrębnej skargi, lecz bada jedynie, czy zostało podjęte działanie organu, załatwiające tę sprawę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie faktu, iż organ obowiązany jest wyznaczyć lokal służbowy uprawnionemu z urzędu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m in., że zasadniczą kwestią podlegającą wyjaśnieniu jest kwestia trybu przyznawania i przydziału lokali służbowych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, także tych będących już na emeryturze. Do tych drugich zastosowanie mają w szczególności przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie z treścią art. 29 tejże ustawy emerytowanemu funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu służbowego na takich samych warunkach jak funkcjonariuszom pozostającym w służbie czynnej. Analiza stanu faktycznego jednoznacznie wskazuje, że skarżącemu do dnia dzisiejszego lokalu mieszkalnego nie przydzielono. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował przepis cytowanego powyżej artykułu twierdząc, że dla możliwości przypisania organowi zarzutu bezczynności koniecznym byłoby złożenie nowego wniosku. Takiego wymogu nie przewiduje żaden przepis obowiązującego prawa. Nabycie przez skarżącego prawa do lokalu służbowego powoduje, że uprawnienie to poza wypadkami przewidzianymi w ustawie nie wygasa. Zatem skoro wskutek różnych okoliczności, które zostały przez skarżącego szczegółowo opisane w skardze o stwierdzenie przewlekłości, emerytowanemu funkcjonariuszowi od kilkunastu odmawia się prawa do zajmowanego lokalu, nie wskazując mu jednocześnie innego lokalu skutkować to musi stwierdzeniem, że doszło do przewlekłości w działaniu organu administracyjnego - w tym przypadku Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Cytowany przepis jest przepisem prawa materialnego określającym uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin. Sąd nie mógł go stosować w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu. Przy skardze na bezczynność rolą Sądu jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. W przypadku zarzucanej bezczynności organu administracji publicznej rozstrzygnięcie o zasadności skargi sprowadza się więc do ustalenia, czy w sprawie doszło do bezczynności tj. do sytuacji w której organ będąc do tego zobowiązany, w ustawowym terminie nie załatwił sprawy w formie przewidzianej prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na bezczynność dokonuje jedynie ustaleń w zakresie czy miała miejsce bezczynność, czy też nie. Tego rodzaju działania Sądu składają się na stan faktyczny sprawy i wszelkie ewentualne nieprawidłowości w postępowaniu Sądu mogą być podnoszone tylko w ramach zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 174 pkt. 2 Ppsa. W sytuacji gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu oddalający skargę na bezczynność organu, skarga kasacyjna nie może zostać oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 Ppsa, ponieważ Sąd w takiej sprawie nie ustala o uprawnieniach strony wynikających z przepisów prawa materialnego, lecz ustala jedynie czy organ administracji w ogóle rozstrzygnął – i to bez względu na treść rozstrzygnięcia - wniosek strony. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wynika z przeświadczenia że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Niepowołanie w ramach podstaw skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji właściwych przepisów postępowania, poprzez które możliwe stałoby się podważenie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika że organ nie pozostaje w bezczynności, powoduje że wiążący jest stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że brak innych zarzutów procesowych, a w szczególności brak zarzutu błędnych ustaleń faktycznych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów czy okoliczności odmiennych, niż ustalone przez Sąd I instancji, podnoszonych w skardze kasacyjnej, lecz musi oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Jeżeli strona nie podważy skutecznie podstawy faktycznej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, to jest ona wiążąca dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do wskazanego wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010r. II OSK 1841/10 LEX nr 746824, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009r. II FSK 1119/08 LEX nr 550075 ). Mając na uwadze powyższe rozważania, skoro skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie podważyła skutecznie stanu przyjętego przez Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku, a wynika z niego że wbrew twierdzeniom skarżącego Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku nie jest bezczynny w sprawie przydziału skarżącemu kwatery służbowej, to skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 Ppsa ją oddalić.