V SA/Wa 1801/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich; oddala skargę 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik BP ARiMR w G. – stosownie do treści art. 7 ust.1, 2 i 2b), art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 104 k.p.a. – odmówił W. B. płatności przejściowej z tytułu owoców miękkich za rok 2011. Przyznano natomiast płatność w zakresie: - jednolitej płatności obszarowej; -uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, a także roślin przeznaczonych na paszę; - upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. W motywach wskazano, że odmowę płatności uzasadnia fakt, iż rolnik nie dostarczył umowy o przetwórstwo owoców miękkich. 2. W efekcie wzniesionego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach wskazano, jakie przepisy w sprawie mają zastosowanie, a także zwrócono uwagę, że rolnik stosowną umowę dot. przetwórstwa owoców miękkich złożył dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a zatem nie spełniał jednego z podstawowych warunków przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich. Rolnik ubiegający się o przyznanie tej płatności jest bowiem zobowiązany złożyć taką umowę do kierownika biura powiatowego Agencji w terminie do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, co wynika z treści art. 3 c ustawy. 3. W skardze do Sądu – żądającej uchylenia w/w aktów administracyjnych i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono naruszenie treści art.: a) 64 § 2 k.p.a. poprzez nie wezwanie skarżącego do usunięcia braków złożonego wniosku, b) 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania skarżącego do organów administracji publicznej, c) 3 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nie pouczenie i nie poinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Uzasadnienie tych zarzutów zostanie przedstawione w dalszej części motywów. 4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Ad. 3a Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, iż zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 ustawy, która stanowi podstawę do przyznania płatności skarżącemu, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a. chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ma więc zastosowanie w sprawie treść art. 64 § 2 k.p.a. W aktach – zdaniem skarżącego – brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby organ po dostrzeżeniu braku wniosku w postaci braku załącznika – umowy dostawy, zwracał się do skarżącego z wezwaniem do uzupełnienia tego braku. Skarżący nie po raz pierwszy ubiegał się o przyznanie płatności, nie po raz pierwszy składał tego typu wnioski i zawsze spełniały one wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa. W myśl wskazanego powyżej przepisu na organie spoczywał obowiązek wezwania skarżącego do dostarczenia brakującej umowy i skutki tego typu zaniedbań, nie mogą obciążać rolnika. Powyższe znajduje uzasadnienie w judykatach NSA (postanowienie NSA z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1763/11), oraz WSA w Łodzi (wyrok z dnia 2 czerwca 2010 r. II SA/Kd 209/10). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienia wskazać in principio należy, że powołane orzecznictwo w żaden sposób nie nawiązuje do treści uregulowań przedmiotowej ustawy, zwłaszcza do terminu do jakiego należało złożyć umowę o przetwórstwo owoców miękkich. We wniosku W. B. wskazał, że ubiega się o przyznanie płatności bezpośredniej, która obejmuje jednocześnie jednolitą płatność obszarową oraz przejściową płatność z tytułu owoców miękkich, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Jak wynika z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich przyznawana jest tylko w odniesieniu do obszarów, których produkcja objęta jest umową dotyczącą przetwarzania. Wobec tego rolnik chcąc otrzymać płatność do owoców miękkich winien zawrzeć taką umowę z zatwierdzonym przetwórcą a następnie złożyć ją Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. Kopię takiej umowy należy złożyć w terminie do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. W ocenie Sądu błędna jest interpretacja skarżącego, iż brak umowy o przetwórstwo lub zobowiązania do realizacji dostawy jest brakiem formalnym, co zobowiązuje ARiMR do wezwania wnioskodawcy do usunięcia tego braku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wskazać należy, iż wnioski o przyznanie płatności składane są w okresie od 15 marca do 15 maja, natomiast wymagana umowa powinna być złożona do dnia 31 lipca. W momencie przyjmowania wniosków tj. do dnia 15 maja, ARiMR nie mógł żądać od rolnika przedmiotowej umowy, ponieważ czas na jej złożenie jeszcze nie upłynął. Ponadto umowy takie zawierane są z przetwórcami często w późniejszych terminach (w przedmiotowej sprawie – jak wynika z materiałów dowodowych – skarżący zawarł umowę w dniu [...] maja 2011 r.). Po wpłynięciu do ARiMR wniosku przyznanie płatności, wniosek taki podlega kontroli pod względem formalnym, niemniej jednak brak umowy nie może być uznawany za brak uniemożliwiający rozpatrzenie wniosku. W momencie złożenia takiego wniosku ARiMR nie była w posiadaniu informacji kiedy rolnik posiadający uprawę owoców miękkich zawrze umowę dostawy z przetwórcą i czy w ogóle to uczyni. Przesłanką warunkującą przyznanie przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich jak złożenie z woli rolnika przedmiotowej umowy. Brak złożenia umowy o przetwórstwo organ może stwierdzić dopiero po upływie terminu do jej złożenia a więc po dniu 31 lipca. Dodać należy, iż złożenie umowy po tym terminie, chociażby w skutek wystosowanego wezwania nie może być skuteczne, ponieważ termin przewidziany w art. 7 ust. 73c ustawy jest terminem prawa materialnego, a więc terminem nieprzywracanym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r. I SA/OI 162/10: "Skoro kopia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi integralną część wniosku, należy przyjmować, że termin do złożenia tej części wniosku jest dłuższy, to znaczy upływa z dnia 31 lipca roku, w którym składany jest wniosek. Jeżeli zaś termin do złożenia wniosku nie jest przywracany, to nie ma żadnych podstaw do tego by za przywracany uznawać termin do złożenia umowy stanowiącej konieczny element wniosku". V. Ad. 3 b. i. c. W sprawie bezopornym jest – zdaniem skarżącego - iż złożył on osobiście w siedzibie ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2011. W ocenie skarżącego, złożony również został załącznik do wniosku w postaci umowy o dostawę owoców. Jednakże zdaniem organu, umowa ta nie została złożona w terminie. Zakładając nawet – zdaniem skarżącego, iż faktycznie nie doszło do złożenia umowy, oznacza to, że wniosek dotknięty był brakami formalnymi. W takiej sytuacji, pracownik organu I instancji przyjmując przedmiotowy wniosek powinien sprawdzić, czy wniosek jest kompletny, a więc czy załączono do niego wymaganą dokumentację i w przypadku ewentualnych braków pouczyć stronę o konieczności ich uzupełnienia. Zasadą jest, że po wpłynięciu wniosku, organ winien w pierwszej kolejności zbadać, czy spełnia on wszelkie wymogi formalne. Jest to bowiem warunek konieczny, aby nadać wnioskowi dalszy bieg i rozpoznać go merytorycznie. W uzasadnieniu skargi dalej podniesiono, że organ powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia w terminie 7 dni i pouczyć o ewentualnych konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji obowiązkom tym uchybił i wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję o odmowie przyznania płatności z tytułu owoców miękkich, przerzucając tym samym negatywne konsekwencje własnych zaniechań dla skarżącego. Takie działanie organu jest niedopuszczalne, podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej i narusza art. 8 k.p.a. Działanie organów administracji publicznej, z jakim mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy nie licuje – zdaniem skarżącego – z obowiązującą w toku postępowania w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej zasadą praworządności, określoną w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zasadą udzielania stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, uregulowaną w art. 3 ust. 2 pkt 3 wspomnianej ustawy. Powyższe – zdaniem skarżącego - znajduje uzasadnienie w judykatach NSA (wyrok z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. II GSK 1115/08) oraz WSA w Olsztynie (wyrok z dnia 6 maja 2009 r., sygn. I SA/OR 239/09). Nawiązując do tych zarzutów wskazać należy, iż wskazane wyżej orzeczenia nie odnoszą się do interpretacji zapisów ustawy. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. art. 9 k.p.a. stwierdzić wypada, iż co prawda przepisy ustawy nakładają na organ obowiązek udzielenia stronie niezbędnych informacji i pouczeń oraz zapewniają czynny udział w każdym stadium postępowania i umożliwiają wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów materiałów ale tylko na żądanie zainteresowanego. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i zwrócił się do organu z żądaniem udzielenia takiej informacji i zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania płatności są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W treści skargi oraz w odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że złożył wymagany załącznik w postaci umowy w Biurze Powiatowym, jednak z akt sprawy nie wynika, aby powyższe miało miejsce. Skarżący – prócz wyjaśnień – nie przedstawił żądanego dowodu, który potwierdziłby jego tezę o terminowym złożeniu umowy w tym Organie. VI. Mając na uwadze powyższe – stosowanie do treści art. 151 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.