IV SAB/Gl 120/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego A w K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. Związek Zawodowy A w K. (dalej: ZZ A) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K (dalej: [...]WIIH) żądając zobowiązania tego organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 27 lipca 2012 oraz zasądzenia kosztów postępowania według norma przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wskazanym wnioskiem ZZ A zwrócił się o udostępnienie następujących danych: 1/ kserokopii kart drogowych pojazdu [...] nr rej [...] z dnia 3 kwietnia 2012 oraz 9 i 31 maja 20012 r. 2/ kserokopii kart drogowych pojazdu [...] nr rej [...] z dniu 9 maja 20012 r. 3/ rocznych planów zakładowego funduszu świadczeń socjalnych za lata 2008-2012 4/ w jaki sposób dokumentowano realizację wydatków funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów 5/ ilu i w jakiej wysokości nagród udzielono na podstawie zarządzenia wewnętrznego [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej, stanowiącego aneks do regulaminu przyznawania nagród 6/ zanonimizowanych uzasadnień do przyznanych nagród, o których mowa w pkt. 5 Pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. [...]WIIH udzielił informacji wymienionej w punkcie 5 wniosku, odmówił zaś w pozostałej części ze względu na fakt, iż dane o udostępnienie których wystąpił wnioskodawca nie stanowią informacji publicznej. W kwestii kart drogowych [...]WIIH zażądał uzasadnienia wniosku, natomiast w odniesieniu do danych z punktów 4-6 wskazał na ograniczenie wynikające z obowiązku ochrony dób osobistych oraz danych osobowych. Pracodawca ma obowiązek ujawnić takie dane tylko na żądanie organów ścigania, wymiaru sprawiedliwości, organów podatkowych oraz PIP i ZUS. W odpowiedzi na skargę [...]WIIH stwierdził, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Poszczególne wydatki z zakładowego funduszu socjalnego oraz nagrody specjalne, zgodnie z polityka rachunkowa przyjętą w organie, ujmowane są na zbiorczych listach płac. Dotyczą one zatem sfery wynagrodzenia pracownika, stanowiąc dobro osobiste podlegające ochronie na podstawie art. 23 i 24 k.c. oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Obowiązkiem pracodawcy jest zachowanie w tajemnicy wynagrodzeń pracowników, które mogą zostać ujawnione jedynie za zgodą zainteresowanych. W związku z tym, że udostępnienia informacji żąda związek zawodowy podstawa tego wniosku powinien być przepis art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. z 2001 r. , Dz.U. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W myśl orzecznictwa SN informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego pracownika nie jest niezbędna do prowadzenia działalności związkowej . Podkreśla, że przekazanie danych dotyczących liczby i wysokości nagród specjalnych oraz zanonimizowanych uzasadnień do tych nagród pozwoliłoby członkom związku zawodowego na zidentyfikowanie osób korzystających ze środków zgromadzonych na funduszu socjalnym, jak również na zidentyfikowanie osób, którym przyznano nagrody specjalne. Natomiast informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby fizycznej stanowią dane osobowe, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. z 2002 r. , Dz.U. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i tym samym podlegają ochronie. Spełnienie żądań określonych w punktach 4,5 i 6 wniosku stanowiłoby ujawnienie danych osobowych podmiotowi nieuprawnionemu i mogłoby rodzić po stronie organu odpowiedzialność karną określoną w art. 51 tej ustawy. W kwestii zasad wynagradzania organizacja związkowa otrzymała pismo, będące odpowiedzią na postulaty z dnia 25 lipca 2012 r. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2012 r. ZZ A odpowiedziała na argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę. Karty drogowe, jak twierdzi, stanowią informacje publiczną ze względu na ich związek z wykorzystaniem samochodów służbowych w państwowej jednostce budżetowej, wykonującej zadania publiczne. Na potwierdzenie tezy o konieczności szerokiego traktowania pojęcia "informacja publiczna" przytacza orzeczenie sądowe. Karty drogowe, zdaniem [...]WIIH, stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, dotyczący zasad organizacji zakładu pracy, na podstawie których rozliczany jest czas pracy danego pracownika. Są wydawane w celu właściwego wykonywania obowiązków służbowych przy użyciu pojazdu służbowego. Ze względu na charakter oraz cel wydawania kart drogowych nie stanowią one informacji publicznej. W ocenie [...]WIIH, skoro skarżący otrzymał dokument, jaki mógł być udostępniony, zaś co do pozostałego zakresu uzyskał informacje o odmowie udostępnienia informacji wraz z uzasadnieniem, to tym samym zarzut bezczynności nie znajduje podstaw. W odniesieniu do sposobu dokumentowania wydatków funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów skarżący stwierdza, że przedmiotem jego zainteresowania nie jest lista płac oraz kto i w jakiej wysokości środki otrzymał, ale to w jakiej kwocie w odniesieniu do ustalonego planu dokonano faktycznych wydatków z funduszu na poszczególne rodzaje działalności oraz w jaki sposób administrator funduszu wydatki te dokumentuje. Jeśli chodzi o liczbę i wysokość nagród udzielonych na podstawie zarządzenia wewnętrznego [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej, stanowiącego aneks do regulaminu przyznawania nagród to pytanie w tej kwestii zostało zupełnie pominięte, poza stwierdzeniem, iż informacja tego rodzaju pozwalałyby na zidentyfikowanie osób, którym nagroda została przyznana, co wyklucza udzielenie informacji ze względu na ochronę danych osobowych. Nie jest jasne w jaki sposób skarżący mógłby dokonać takiej identyfikacji w oparciu o dane dotyczące liczby i wysokości nagród. Co do żądania udostępnienia informacji w postaci kserokopii zanonimizowanych uzasadnień do przyznanych nagród to skarżący w taki właśnie sposób sformułował wniosek, aby dokonana anonimizacja uniemożliwiła identyfikację nagrodzonych pracowników . ZZ A wskazuje na niekonsekwencję [...]WIIH, skoro w piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r. kierowanym do skarżącego twierdzi, iż informacje w tej części, w której ich nie udzielono nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, natomiast w odpowiedzi na skargę podtrzymuje to twierdzenie jedynie w stosunku doi kart drogowych, zaś w pozostałej części powołuję się na ochronę danych osobowych. Pismem procesowym z dnia 28 września 2012 r. [...]WIIH powtórzył, w zasadniczej części argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę. Nieudostępnienie kserokopii kart drogowych uzasadnione było brakiem przymiotu informacji publicznej. Stanowią one (kart) dokument wewnętrzny, dotyczący wykorzystania pojazdu. Żądanie wydania kserokopii kart pozostaje bez związku z ustawowymi i statutowymi zadaniami związku zawodowego. Nieudostępnienie informacji dotyczących sposobu dokumentowania wydatków funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów wiąże się z ich niepublicznym charakterem. Zgodnie z art. 1 i 2 u.d.i.p. dane tego rodzaju są wyłączone z zakresu regulacji tej ustawy na mocy przepisów szcze3gólnych tj. ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. z 2012 r. , poz. 592 ze zm.). Poza tym przekazanie skarżącemu żądanych dokumentów naruszałoby przepisy o ochronie dóbr osobistych oraz ochronie danych osobowych. Nieudostępnienie danych dotyczących liczby i wysokości nagród specjalnych oraz zanonimizowanych uzasadnień do tych nagród było umotywowane brakiem przymiotu informacji publicznej wskazanych danych. Pokreślono poza tym, iż krótki okres obowiązywania zarządzenia [...]WIIH w sprawie nagrody specjalnej pozwoliłoby na osób, którym przyznano takie nagrody, jak również i to, że uzasadnienie musiałoby odnosić się do przebiegu kontroli, zaś praktyką jest wykonywanie takich czynności w dwuosobowych składach, a czynności mediacyjnych w składzie jednej osoby. Co do zarzutu niekonsekwencji [...]WIIH stwierdza, iż cały czas odmawia przymiotu informacji publicznej tej części danych, które nie udostępnił. Niezależnie od tego przywołał dodatkowe motywy odmowy udzielenia żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, pozostającej czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś nieudzielenie takiej informacji jest jedną z postaci bezczynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego wedle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Zaskarżenie takie nie wymaga wyczerpania żadnych środków zaskarżenia. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest kwestia bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na wniosek, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, dalej: u.d.i.p.). Kontrola sądowa w przypadku zarzutu bezczynności organu polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej wymaga, w pierwszym rzędzie, ustalenia trzech podstawowych okoliczności przesądzających o trafności takiego zarzutu: po pierwsze - czy przedmiotem żądania skarżącego była informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie – czy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., były "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne" (ewentualnie związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne); po trzecie – czy adresat żądania był w posiadaniu takich informacji. Przesłanka druga i trzecia, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości, zaistniały w przedmiotowej sprawie. Adresatem żądania był bowiem organ administracji publicznej – [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w K.h, będący jednym z organów władzy publicznej o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., dysponujący informacjami stanowiącymi przedmiot wniosku. Natomiast pozostaje do rozważenia przesłanka pierwsza, a więc zakwalifikowanie żądanych danych do kategorii informacji publicznych.. Przedmiotem żądania ZZ A z dnia 27 lipca 2012, skierowanym do [...]WIIH było udostępnienie następujących danych: 1/ kserokopii kart drogowych pojazdu [...] nr rej [...] z dnia 3 kwietnia 2012 oraz 9 i 31 maja 20012 r. 2/ kserokopii kart drogowych pojazdu [...] nr rej [...] z dniu 9 maja 20012 r. 3/ rocznych planów zakładowego funduszu świadczeń socjalnych za lata 2008-2012 4/ w jaki sposób dokumentowano realizację wydatków funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów 5/ ilu i w jakiej wysokości nagród udzielono na podstawie zarządzenia wewnętrznego [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej, stanowiącego aneks do regulaminu przyznawania nagród. 6/ zanonimizowanych uzasadnień do przyznanych nagród specjalnych Roczne plany zakładowego funduszu świadczeń socjalnych za lata 2008-2012, o jakich mowa w punkcie 3 wniosku, zostały udostępnione i nie są one objęte skargą. Pozostaje wobec tego kwestia zakwalifikowania wniosku w pozostałej części do danych mieszczących się w pojęciu informacji publicznych. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przyjęcie tego rodzaju definicji przez ustawodawcę powoduje, iż pojęcie informacji publicznej traktowane jest bardzo szeroko. Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. II SAB/Wa (LEX nr 994279). W ocenie Sądu, dane określone w punktach 1,2, 4, 4 i 6 mają charakter informacji publicznej. Karty drogowe są niewątpliwie dokumentami wytworzonymi przez organ administracji w związku z realizacją jego zadań. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek, wmyśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p., następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem ZZ A był uprawniony do żądania udostępnienia kserokopii kart drogowych, zaś [...]WIIH powinien informacji udzielić w tej właśnie formie. Podobnie należy ocenić żądania dotyczące dokumentowania realizacji wydatków z funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów, ilości i wysokości nagród udzielonych na podstawie zarządzenia wewnętrznego [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej oraz zanonimizowanych uzasadnień do przyznanych nagród specjalnych. Chodzi tu także o dokumenty wytworzone przez organ administracji oraz dane (ilość i wysokość nagród) dotyczące działalności tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. I OSK 490/11 (:EX nr 990257) uznał, iż informacją publiczną może być udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie omawianej ustawy do udostępniania informacji publicznej, w tym dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez wskazane organy i podmioty. Wobec powyższego podstawowego argumentu [...]WIIH uzasadniającego, w jego ocenie, odmowę udzielenia wnioskowanych informacji z tej racji, iż mają one przymiotu informacji publicznej (co wyraźnie wyeksponowano w piśmie procesowym z dnia 28 września 2012 r., k.-30), nie zasługuje na aprobatę. Skoro zatem dane objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznych podlegały zasadom udostępniania określonym w u.d.i.p. Podmioty wskazane w art. 4 tej ustawy, będące w posiadaniu informacji publicznych, zobowiązane są do ich udostępnienia wnioskodawcy. Natomiast, zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również w przypadkach wskazanych w ust. 3 tego przepisu (ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy). Udostępnienie informacji publicznej, jak wskazano wyżej, przybiera postać czynności materialno-technicznej , natomiast odmowa jej udzielenia, w szczególności ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z wyżej wymienionych przyczyn wniosek skarżącego powinien być załatwiony w sposób określony w tym akcie prawnym, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. Ustosunkowując się do niezałatwionej dotychczas części wniosku skarżącego organ dokona oceny sprawy w świetle art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Będzie zatem zobligowany do rozważenia czy i w jakim zakresie udostępnienie informacji pozwoli jej odbiorcy na zidentyfikowanie tożsamości konkretnej osoby czy osób, do których informacja ta się odnosi. W tym wyłącznie zakresie organ byłby upoważniony do załatwienia sprawy w formie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.