V SA/Wa 1241/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi K. A. L., K. L. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej oraz rozłożenie należności na raty; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. A. L., K. L. Sp. j. z siedzibą w S. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. K. A. L, K. L. Sp. j. w S. wniosła o umorzenie kwoty 5250 zł i rozłożenie reszty należności na raty wynikającej z nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. – w łącznej wysokości 10500 zł. Wskazując, że podstawowym zajęciem jest produkcja opakowań drewnianych Spółka podniosła, że jest to bardzo uciążliwa sytuacja, albowiem firma od dwóch lat boryka się z poważnymi problemami finansowymi. Ogólnopolski kryzys z 2008 roku wpłynął także na branżę opakowań poprzez gwałtowny spadek zamówień. Firma wdrożyła działania restrukturyzacyjne polegające na obniżeniu kosztów, w tym redukcję zatrudnienia (korzystając także z konstrukcji tzw. umów "śmieciowych"). Działania te pozwoliły na to, że wskazany podmiot uzyskuje płynność finansową, co z kolei umożliwia spłatę zobowiązań stosunku do ZUS i Urzędu Skarbowego. Prowadzi się także rozmowy z kontrahentami w celu restrukturyzacji zadłużenia. In fine wskazano, że umorzenie połowy kary – przy rozłożeniu reszty na raty – umożliwi wywiązanie się z obowiązku realizacji tej kary. 2. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – powołując się na treść art. 56-57 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240) postanowił odmówić umorzenia przedmiotowej kary pieniężnej i rozłożyć ją na raty – w układzie miesięcznym – po 875 zł. W motywach wskazano jakie względy były u podstaw tego aktu administracyjnego. 3. W efekcie złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 57 pkt 1 w zw. z art. 55 oraz § 4 ust 1 powołanej ustawy – postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a nadto a) odmówić umorzenia należności pieniężnej w części wynikającej z nałożonej kary pieniężnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r.; b) rozłożyć należność pieniężną w kwocie 10500 zł na 12 rat po 875 zł. W uzasadnieniu – po ukazaniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie – Organ wskazał, że uchylił decyzję, albowiem dopatrzył się błędów proceduralnych, a mianowicie "organ pierwszej instancji orzekł ponad żądanie strony". W dalszej części motywów zwrócono uwagę na to, że "przychód strony (...) w roku 2009 wyniósł 1168156,68 zł, natomiast strata wyniosła 166819,05zł. Przychód w roku 2010 wyniósł 2482689,75 zł a dochód 148479,80 zł. W konsekwencji kara pieniężna wynosiła odpowiednio 0,89% oraz 0,42% przychodów uzyskanych przez stronę. W dniu [...] lipca 2011 r., toczyła się przeciwko stronie egzekucja oraz miało miejsce zajęcie konta bankowego strony, a należność wyniosła 144791,12 zł. Strona posiada zobowiązana kredytowe w kwocie 350000 zł, 100000 zł oraz 960000 zł. W konsekwencji strona będzie miała możliwość finansową uiszczenia raty we wskazany przez organ sposób," W kwestii umorzenia należności Organ dostrzegł, że ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu administracyjnemu. Jest ono możliwe w sytuacjach wyjątkowych, czy nadzwyczajnych: "zgodnie z dyspozycją art. 56 oraz 57 pkt 1 ustawy to organ decyduje, które okoliczności przedstawione przez stronę zaliczyć należy do uzasadnionych. W konsekwencji organ oceniając stan faktyczny sprawy doszedł do wniosku, iż w sprawie niniejszej brak jest podstaw do umorzenia należności pieniężnej." Nawiązując do realiów sprawy organ doszedł do wniosku, że "zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, w tym zobowiązania ciążące na stronie (...), nie mogą mieć wpływu na zaspokojenie należności publicznych, jakimi są kary pieniężne nałożone za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ponadto (...) nałożenie kary pieniężnej zawsze wiąże się z trudnościami i problemami dla strony." 4. W skardze – żądającej uchylenia obu aktów administracyjnych oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – podniesiono zarzut obrazy art. 56 i 57 cytowanej ustawy w związku z art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że ostatnia z decyzji jest wadliwa gdyż nie oceniono dokumentów złożonych przez skarżącego. Organ też nie odniósł się do argumentów podniesionych we wniosku (vide pkt 1 uzasadnienia). Wyrażone w uzasadnieniu oceny są pobieżne "i w żadnym razie nie dają podstawy do przyjęcia, iż powołane przez Skarżącego względy społeczne i gospodarcze w istocie nie istnieją". Także "analiza przedłożonych przez Skarżącego dokumentów finansowych pozwala na stwierdzenie, iż Skarżący – wskutek przyczyn obiektywnych spowodowanych poważnym kryzysem gospodarczym – ma bardzo ograniczone możliwości płatnicze i wniosek o umorzenie połowy należności jest w pełni uzasadniony". Dopuszczono się też obrazy treści art. 77 § 1k.p.a. poprzez to, że "organy nie przeanalizowały należycie całości zebranego materiału dowodowego poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach". 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami ostatniej (zaskarżonej) decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, aktów normatywnych i terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131.). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w obu instancjach – treść art. 10 § 1 k.p.a.. w ogóle nie miała zastosowania. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Mając na uwadze powyższe należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 1 b) p.p.s.a. – orzec jak w wyroku. Podstawą zaś rozstrzygnięcia jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. VI. Wskazać także należy, że ostatecznym celem stosowania prawa administracyjnego w trybie postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie powstałej wskutek wniesienia wniosku (a także wszczętego z urzędu) sprawy przez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Dlatego ściślejsze określenie terminu "decyzja" ma istotne znaczenie. W kodeksie postępowania administracyjnego o decyzji stanowi się w dwóch miejscach i określa się je w różny sposób. Najpierw – za przykładem art. 72 kodyfikacji z 1928 r. – przyjęto w art. 104 § 2 k.p.a. przepis, iż "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Nowsze określenie decyzji znajdujemy a art. 1 pkt 1 k.p.a.: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Na podstawie tego przepisu można zrekonstruować określenie decyzji administracyjnej jako wydanej przez organy administracji publicznej w zakresie ich właściwości do rozstrzygania spraw indywidualnych. Gdy chodzi o pojęcie "sprawy indywidualnej" można pod tym terminem rozumieć sprawy, w których występują podmioty o charakterze strony, natomiast brak jest w tym określeniu wzmianki o przepisach prawnych oraz o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Trudno będzie usunąć te braki pomijając elementarną teorię stosowania prawa. J. Wróblewski sformułował w ogólnej teorii prawa decyzyjny model stosowania prawa złożony z następujących elementów: 1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) uznanie za udowodniony fakt oraz ujęcie go w języku stosowanej normy, 3) subsumcja udowodnionego faktu pod stosowną norma prawną, 4) ustalenie na podstawie stosowanej normy wiążących konsekwencji faktów uznanych za udowodnione (vide P.W. Lang, J. Wróblewski. S. Zawadzki, Teoria państwa prawa, Warszawa 1986, s. 463). Odnosząc ten model stosowania prawa do stosowania prawa administracyjnego w niniejszej sprawie, można zbudować model złożony z następujących elementów: 1) ocena prawnego znaczenia zgłoszonego wniosku a także zakresu postępowania wszczętego z urzędu, 2) ustalenie zakresu norm prawa administracyjnego, które będą stosowane w celu rozstrzygnięcia sprawy, 3) ustalenie obowiązywania oraz znaczenia tych norm, 4) udowodnienie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 5) przyporządkowanie treści wniosku i udowodnionych faktów stosowanej normie prawa administracyjnego 6) ustalenie konsekwencji prawnych wynikłych z przyporządkowania i wyrażenie ich sumy w postaci decyzji (vide W. Dawidowicz: Słowo wstępne, Kpa, ustawa o NSA, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sopot 1999, s. 18-19). W obu metodach teoretycznych zwraca się uwagę na potrzebę udowodnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czego w niniejszej sprawie brakuje. VII. W powyższym kontekście – nie przesądzając treści rozstrzygnięcia – zwrócić uwagę należy na fakt, iż motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia są ogólnikowe. W postępowaniu zaś należy uwzględnić dyrektywy wynikające z treści art. 7 k.p.a., a mianowicie stając na straży praworządności Organ winien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. Te zaś sprowadzają się do tego, czy położyć nacisk na ściągnięcie kwoty należności budżetowych, czy też je umorzyć w części – w trosce o zachowanie dotychczasowego zatrudnienia. Konieczne jest zatem – w powyższym zakresie – ustalenie aktualnej kondycji finansowej Spółki. Pomocna będzie w tej sytuacji analiza dochodów Spółki w kontekście zobowiązań także kredytowych, w tym umowy restrukturyzacyjnej, o treści której nie wspomniano w motywach rozstrzygnięcia ani jednym zdaniem. VIII. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego będzie wymagała przedstawienia przez stronę Skarżącą dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową. Nie przesądzając treści tego rozstrzygnięcia wskazać należy na potrzebę wykazania przez stronę Skarżącą aktywności w zakresie należytego udokumentowania aktualnej sytuacji ekonomicznej – w trosce o możliwość wydania korzystnego dla Spółki rozstrzygnięcia. IX. Mając na uwadze także treść art. 200 p.p.s.a. należało orzec – w zakresie kosztów postępowania – jak w sentencji (pkt 2).