I OSK 1383/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1897/12 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/12, oddalił skargę T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 26 listopada 2004 r. T. K. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia [...] marca 1983 r. zezwalającej na podział działki nr [...] położonej przy ul. [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1983 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku T. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. K., uznał, że jest ona niezasadna. Wskazano, że pomimo poszukiwań organowi nadzoru nie udało się odnaleźć decyzji z dnia [...] marca 1983 r. Fakt wydania takiej decyzji wynika natomiast z kopii mapy przyjętej do ewidencji w składnicy geodezyjnej, na której wykazano projektowany podział działki nr [...] , zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 1983 r. Klauzula na mapie wskazuje także, że decyzja ta jest prawomocna. Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego i okoliczność ta nie jest kwestionowana przez T. K. W wyroku również podniesiono, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, iż decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego. T. K. stwierdziła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 1983 r., a brak jest dowodów przeciwnych. Podkreślono, że organ nadzoru prawidłowo uznał, iż T. K. nie wykazała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Z akt sprawy nie wynika, aby przysługiwał jej jakikolwiek tytuł prawny (ona sama na taki tytuł się nie powołuje) do nieruchomości objętej decyzją podziałową. Interesu do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego T. K. upatruje w tym, że działka stanowiąca jej własność graniczy bezpośrednio z działką nr [...] , z której korzystała od roku 1968 jako jedynego połączenia z drogą publiczną. Podział działki nr [...] tego dostępu ją pozbawił. Podkreślono, że wynika z tego, że T. K. ma jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podziałowej, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, a więc nie uprawnia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to organ administracji publicznej, zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym organ nadzoru prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1983 r. Skargę kasacyjną wniosła T. K., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów. W skardze zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: • § 17 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. nr 35, poz. 242) oraz art. 140, art. 144 i art. 145 K.c. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że T. K. nie miała interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1983 r. Sąd I instancji pominął kwestie związane z "materialnymi prawnymi wymogami właściciela nieruchomości do drogi publicznej, a w razie braku legitymowania się roszczeniem przewidzianym w art. 140, 144 i 145 K.c.". Ponadto podział nieruchomości został przeprowadzany sprzecznie z obowiązującym podczas podziału planem zagospodarowania przestrzennego, który wskazywał, że na działce nr [...] powinna znajdować się droga publiczna, a nie zabudowa mieszkaniowa. Dokonany podział negatywnie wpływa na użytkowanie zajmowanej przez T. K. nieruchomości; • art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 157 § 2, art. 162 § 1 K.p.a. Odmówiono T. K. atrybutu strony w postępowaniu przez błędne przyjęcie, że nie legitymuje się ona interesem prawnym. Nadto SKO uznał, że odmowa wszczęcia postępowania miała umocowanie w uchylonym przepisie art. 157 § 3 K.p.a. Organ stwierdził też, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wygasła. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzuty naruszenia art. 157 § 2 i art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: K.p.a.), tj. odmowa przymiotu strony, zaaprobowanie odmowy wszczęcia postępowania opartej na uchylonym art. 157 § 3 K.p.a. oraz dopuszczenie do stwierdzenia przez organ do wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, nie są trafne. Podnieść należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, kierując się przepisami prawa materialnego, iż T. K. nie posiada atrybutu strony w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślić trzeba, że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Szczegółowo opisano stan sprawy, przedstawione w skardze zarzuty oraz dokonano obszernego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie może natomiast stanowić polemiki z merytorycznym stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji. Nieuzasadniony jest zarzut aprobaty przez WSA w Warszawie oparcia rozstrzygnięcia na art. 157 § 3 K.p.a., uchylonym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18). Postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie wskazują powołanego art. 157 § 3 K.p.a. jako podstawy prawnej. Podstawą prawną obu tych decyzji był natomiast art. 28 i art. 61a K.p.a. Niezrozumiały jest zarzut dotyczący dopuszczalności stwierdzenia przez SKO wygaśnięcia decyzji w sprawie podziału działki nr [...] , położonej przy ul. [...] . Zarzut ten w żaden sposób nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi, nie wiadomo zatem, o jaką decyzję chodzi. Wskazać jednak należy, że przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji była sprawa odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w żaden sposób nie dotyczyła kwestii związanych z wygaśnięciem jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Bezpodstawny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że T. K. nie ma przymiotu strony. Przypomnieć należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym legitymację do wszczęcia postępowania ma ten sam podmiot, który jest stroną w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że stroną, zgodnie z art. 28 K. p. a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten, zamieszczony w ustawie regulującej procedurę administracyjną, odnosi się jednak do normy prawa materialnego, które reguluje kwestię strony postępowania administracyjnego. Tak więc instytucja strony postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, rozumieć ją jednak należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym. Uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, a więc art. 28 K.p.a. uznać należy za przepis prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 (za: E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109) NSA wskazał, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie - wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy. poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W przedmiotowej sprawie T. K. nie posiada przymiotu strony, ponieważ zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. nr 35 poz. 242) działki, o których mowa w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia podlegały podziałowi na wniosek właściciela. Tym samym osoba niebędąca właścicielem nie mogła być stroną postępowania podziałowego, a więc nie mogła skutecznie uczestniczyć w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości ani przeciwdziałać projektowi jej podziału. Właściciel sąsiedniej nieruchomości, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej podziałem, nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do tej ostatniej. Również przepisy o postępowaniu podziałowym nie dają mu żadnych w tej mierze uprawnień. Posiadanie interesu faktycznego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nie spełnia natomiast przesłanki określonej w art. 28 K.p.a., aby być stroną postępowania administracyjnego. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) dotyczące zasad prawa sąsiedzkiego oraz służebności drogi koniecznej nie mogą być podstawą do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu podziałowym na gruncie prawa administracyjnego, ponieważ dotyczą ściśle określonych stosunków cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.