I SA/Wa 1598/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 29 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego W. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz W. W. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość wyżej opisana, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...] – [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. W dniu [...] czerwca 2012 r. od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazując, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań transakcje nieruchomościami różniącymi się skrajnie pod względem ich powierzchni. Jednocześnie przy tak znacznych różnicach, biegły nie wyodrębnił cechy rynkowej uwzględniającej różnicę w wielkości powierzchni nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą. Ponadto od powyższej decyzji odwołanie złożył W. W. podnosząc, że rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo sporządził operat szacunkowy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. Minister zwrócił uwagę, że biegły wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i stanowi grunt rolny, obsiany żytem na poplon. Wyceniana działka położona jest w sąsiedztwie niezabudowanych nieruchomości rolnych. Ponadto autor operatu szacunkowego ustalił, że wyceniany grunt w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] czerwca 2000 r. znajduje się na obszarze określonym jako osadnictwo okołomiejskie w obszarze [...] kierunków ochrony dziedzictwa kulturowego i kształtowania środowiska – pierścienia jednostek osadniczych wokół [...]. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Organ odwoławczy dodał, że autor operatu szacunkowego wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Ponadto Minister zaznaczył, że biegły wskazał, iż poziom cen nieruchomości rolnych niezabudowanych kształtuje się od [...] zł do [...] zł za 1 ha(od [...] zł/m² do [...] zł/m²). Z kolei ceny transakcyjne zestawionych nieruchomości drogowych są znacznie wyższe niż niezabudowanych nieruchomości rolnych i kształtują się od [...] zł/m² do [...] zł/m². Z tego też względu w niniejszym operacie szacunkowym wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. W związku z powyższym analizą objęto nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod budowę dróg różnej kategorii. Obszar badania objął całe województwo [...] oraz sąsiadujące z nim obszary powiatów: [...],[...] i [...]. Zdaniem Ministra należy wskazać, że bez znaczenia dla wyceny przedmiotowej nieruchomości jest objęcie analizą transakcji nieruchomościami drogowymi zarówno o powierzchni [...] m² jak i o pow. [...]m². Organ odwoławczy podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy uznał, że na badanym rynku lokalnym transakcje nieruchomościami drogowymi są do siebie podobne i nie zaistniała konieczność korekty przyjętych cen ze względu na powierzchnię nieruchomości, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłego. Zwłaszcza, że strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń, zaś gołosłowne twierdzenia nie mogą podważać stanowiska rzeczoznawcy majątkowego. Nadto Minister wskazał, że w operacie szacunkowym zaznaczono, że zestawienie transakcyjne nieruchomości o podobnym charakterze i cechach lokalizacyjnych wykazało, że w analizowanym okresie na przyjętym obszarze nie wystąpiły istotne zmiany cen transakcyjnych analizowanego segmentu rynku. Do ostatecznej analizy porównawczej biegły przyjął 3 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budowę dróg, położone w odległości od 50 do ponad 100 m do najbliższej zabudowy zagrodowej. Ze względu na fakt, że dla całej nieruchomości nie można określić wartości rynkowej, tj. wraz z naniesieniami roślinnymi, wobec tego określono wartość odtworzeniową ww. nieruchomości. Ostatecznie wartość gruntową przedmiotowej nieruchomości oszacowano w kwocie [...] zł, a wartość zasiewów żyta w kwocie [...] zł i w takiej też kwocie, powiększonej o 5 % wartości z tytułu wcześniejszego wydania gruntu, Wojewoda [...] przyznał odszkodowanie. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomościami oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie doszło do niedopuszczalnej sytuacji procesowej, gdyż został on pozbawiony prawa do rozpatrzenie jego odwołania. Minister ograniczył się jedynie do rozpatrzenia odwołania innej strony, pomijając zupełnie okoliczność, że wniósł on odwołanie od decyzji Wojewody. Tym samym został pozbawiony prawa udziału w postępowaniu odwoławczym, a jego środek odwoławczy nie został w istocie rozpoznany. Skarżący wskazał, że decyzja została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie i co do której na skutek jej odwołania organ zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Ponadto skarżący dodał, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zacząć należy do tego, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej "Ppsa" sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd stwierdził, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ administracji publicznej (także organ odwoławczy) zobowiązany jest zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ jest także zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Na etapie postępowania odwoławczego organ po otrzymaniu odwołań (jeżeli odwołania są dopuszczalne) i ma obowiązek ich łącznego rozpoznania poprzez wydanie decyzji (art. 104 w zw. z art. 138 Kpa). Z art. 15 Kpa wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że wskazanym wyżej przepisom uchybił. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], mimo wpływu w terminie (w dniu [...] czerwca 2012 r.) do organu pierwszej instancji odwołania drugiej ze stron postępowania, tj. W. W., wydał decyzję w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz W. W. odszkodowania, bez rozpoznania tego środka zaskarżenia (organ odwoławczy rozpoznał tylko wcześniej wniesione odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad). W ocenie Sądu, takie działanie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej świadczy o tym, że organ przed wydaniem decyzji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy (w zakresie wniesionych środków odwoławczych) oraz naruszył w postępowaniu prawa skarżącego (prawo do rozpoznania jego odwołania), pomijając przedstawione w jego odwołaniu zarzuty do wyceny nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie. Wobec tego Sądu uznał, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej działał z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 15 Kpa, a naruszenia te, oprócz tego, że stanowiły podstawę do wznowienia postępowania (naruszenia art. 10 § 1 i art. 15 Kpa), to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 7 Kpa), zwłaszcza, że zarzuty odwołania kwestionują prawidłowość wyceny nieruchomości (błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, nieprawidłową podstawę prawną szacowania, zastosowanie podejścia porównawczego do nieruchomości niepodobnych). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn proceduralnych Sąd nie wypowiadał się, co do merytorycznej prawidłowości decyzji wydanej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do tego, że zaskarżona decyzja została wydana w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa). Sąd zwraca uwagę, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej [art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - zwanej dalej specustawą] oraz wniosek o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 specustawy). Podmiot ten jest także inwestorem przedsięwzięcia drogowego (art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). GDDKiA w odniesieniu do dróg krajowych (drogami tymi są drogi ekspresowe) reprezentuje Skarb Państwa, tj. nowego właściciela gruntu, który nabył nieruchomość pod inwestycję drogową (art. 12 ust. 4 specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). GDDKiA jest także podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie [art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych], czy też do waloryzacji należnego odszkodowania [art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 23 specustawy]. Wobec powyższego nie jest tak jak twierdzi skarżący, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pełni jedynie rolę organu administracji drogowej. GDDKiA realizuje różne zadania, a skoro wypłaca odszkodowania za wywłaszczenie ze środków publicznych, to ma też prawo do kontroli decyzji odszkodowawczych. Nie można zatem odmówić GDDKiA przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Organ oceni też dopuszczalność cofnięcia odwołania przez GDDKiA (pismo z dnia [...] czerwca 2012 r.) na gruncie art. 137 Kpa i w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.