VII SA/Wa 884/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek J. B. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno-usługowym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową, przy ul. [...] w I., na działce nr ew. [...], w części dotyczącej pkt 2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno-usługowym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową, przy ul. [...] w I., na działce nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I., działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) wymierzył J. B. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania lokalu małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową usytuowanego w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w I. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że inwestor nie wystąpił o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, natomiast w trakcie kontroli stwierdzono, że lokal gastronomiczny (pizzeria) jest użytkowany. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. J. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...], w części pkt 2 ww. pozwolenia na budowę, informującego inwestora o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jako podstawę prawną przywołała przepisy art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie wnioskodawczyni nałożenie przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...], odmówił stwierdzenia na wniosek J. B. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...]. Po rozpoznaniu skargi J. B. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że objęta wnioskiem Skarżącej decyzja Starosty I. nie jest typową decyzją zezwalającą na budowę obiektu lub wykonania robót budowlanych określoną w art. 28 i nast. Prawa budowlanego. Została ona wydana w sytuacji zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku z tym, że ze zmianą tą wiązała się konieczność wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego organ powinien ocenić objętą wnioskiem część decyzji pod kątem jej treści z uwzględnieniem art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego rozważając, czy dodatkowe rozstrzygnięcie tj. zobowiązanie adresata decyzji do uzyskania samodzielnej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie stanowi orzeczenia w sprawie, która już została rozstrzygnięta. Po ponownym rozpoznaniu odwołania J. B. od Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...] GINB wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 (m.in. obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Kwestionowany obowiązek wynika więc z mocy samego prawa, niezależnie od tego, czy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zamieści w niej informację o tym obowiązku oraz niezależnie od tego, czy informacja powyższa będzie prawidłowa. Oznacza to, że jeżeli z przepisów prawa nie wynika obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nieprawidłową informację w ww. zakresie umieszczono w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to inwestor nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na marginesie GINB zauważył, że stosownie do przepisu art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego (według stanu prawnego na dzień 2 grudnia 2009r.), należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Zgodnie z ww. załącznikiem do kategorii XVII zaliczone zostały m.in. budynki gastronomii i usług. GINB zauważył, że z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty I. z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...] (inwentaryzacja budowlana wg stanu na lipiec 2009r.; rzut parteru; rzut antresoli), wynika że w obiekcie objętym zmianą przeznaczenia zaprojektowano dźwig dla osób niepełnosprawnych. Mimo braku w projekcie budowlanym szczegółowych informacji o sposobie instalacji dźwigu osobowego, z inwentaryzacji obejmującej parter, oraz z rzutu parteru wynika, że jego zainstalowanie wymaga wykonania otworu w stropie, a tego rodzaju roboty budowlane wymagają ingerencji w układ konstrukcyjny budynku, kwalifikowanych jako przebudowa (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), tj. m.in. zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku. W związku z powyższym mając na uwadze rodzaje i charakter robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego (który określa roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę), stwierdzić należy, iż roboty, których dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia 2 grudnia 2009r., będą objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to. że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się do wytycznych Sądu organ wskazał, że w niniejszej sprawie pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku z uwzględnieniem art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie stanowi dodatkowego rozstrzygnięcia nakładającego na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a ponadto nie jest orzeczeniem w sprawie, która już została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną i tym samym nie wypełnia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. GINB zwrócił także uwagę, że inny organ wydaje decyzję w trybie art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a inny decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (inspektor nadzoru budowlanego). Odnosząc się do zarzutu braku wskazania podstawy prawnej w odniesieniu do kwestionowanego obowiązku GINB zwrócił uwagę, że weryfikowana decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...]. znak: [...], nie wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. B., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że dokonana w niniejszej sprawie wykładnia przepisów Prawa budowlanego pozostaje w oczywistej sprzeczności z wolą ustawodawcy. Przepis art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z 16 kwietnia 2004 r. wprowadził bowiem zasadniczą zmianę, wykluczając możliwość uznaniowego ustalania przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. J. B. zauważyła, że obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego precyzyjnie określają przypadki, kiedy po zakończeniu robót budowlanych inwestor jest zobowiązany zwrócić się do powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego w sprawie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. Podkreśliła, że Prawo budowlane wyróżnia dwa tryby oddawania obiektów budowlanych do użytkowania, a mianowicie inwestor może zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego albo w ściśle określonych przypadkach składa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 55 tej ustawy. J. B. przytoczyła treść art. 54 i 55 Prawa budowlanego podważając jednocześnie stanowisko, zakładające, że skoro przepis art. 55 stanowi o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wzniesionego obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to przepis ten, nie wymieniając robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę w istniejącym już obiekcie, a więc wzniesionym w poprzednich latach - dotyczy także i takich robót. W ocenie Skarżącej rozszerzająca wykładnia wspomnianego przepisu, naruszająca interes strony, jest niedopuszczalna i niezgodna z zasadą określoną w art. 7 kpa, czyli uwzględniania przy załatwianiu sprawy słusznego interesu strony. J. B. jako błędne oceniła także wyrażone przez organ stanowisko, że podstawą prawną do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie może być sama decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Jak wskazano powyżej, z art. 55 Prawa budowlanego wynika zasada, że nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nałożenie takiego obowiązku może nastąpić tylko i wyłącznie w enumeratywnie wskazanych przypadkach, z którymi bezspornie nie mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie można się zgodzić z organem, że zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma charakter stricte informacyjny a nieumieszczenie tego obowiązku w treści decyzji nie ma żadnego znaczenia dla strony, gdyż wynika on z treści przepisów. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Wprawdzie, po nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r. wspomniane obowiązki są ściśle związane z obowiązującymi przepisami prawa i nie opierają się na uznaniowości organu, to jednak użycie prze ustawodawcę określenia "w razie potrzeby" wskazuje, że umieszczenie takiego obowiązku w treści decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest pozbawione znaczenia prawnego. Co istotniejsze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...] jednoznacznie uznał, że zobowiązanie adresata decyzji do uzyskania samodzielnej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest dodatkowym rozstrzygnięciem, które podlega weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Otwartą kwestią pozostała natomiast analiza legalności tego rozstrzygnięcia pod kątem wystąpienia ewentualnych przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie decyzja Starosty I. z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] zatwierdzała projekt budowlany i udzielała J. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części parteru w budynku mieszkalno-usługowym na lokal małej gastronomii wraz z wewnętrzną instalacją gazową. Tymczasem zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Jak słusznie wskazała Skarżąca z art. 55 wynika zasada, że nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, natomiast nałożenie takiego obowiązku może nastąpić tylko i wyłącznie w enumeratywnie wskazanych przypadkach. Dodatkowo należy podnieść, że jedynym przepisem, który może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym ostateczne pozwolenie na użytkowanie wymagane jest na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektu budowlanego, czyli, stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 1 lit a Prawa budowlanego budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Tymczasem w niniejszej sprawie roboty budowlane zatwierdzone decyzją Starosty I. o z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] dotyczyły wyłącznie lokalu znajdującego się w użytkowanym budynku mieszkalno-usługowym użytkowanym już zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i obejmowały instalację gazową, budowę antresoli i dźwig dla osób niepełnosprawnych. Nie można w takim przypadku przyjmować fikcji, którą posłużył się organ, iż w niniejszej sprawie powstał nowy obiekt budowlany o kategorii XVII (budynki handlu i usług). Z całą pewnością takim nowym obiektem nie jest ww. lokal, którego dotyczyła decyzja Starosty I. z dnia [...] grudnia 2009 r. W konsekwencji obowiązkiem organu było dokonanie nie tylko oceny ewentualnego wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, do czego zobowiązał GINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...], ale także innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W świetle powyższych rozważań i wiążących wytycznych zawartych w ww. wyroku Sądu organ powinien analizować problem podstawy prawnej do nałożenia obowiązku uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie tylko w kontekście art. 36 Prawa budowlanego ale także art. 55 tej ustawy. Tymczasem GINB całkowicie zaniechał przeprowadzenia tego rodzaju analizy. Dodatkowo należy zauważyć, że organ dokonuje sprzecznych ustaleń i uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest niespójne. Skoro bowiem organ uznaje, że informacja o obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie ma żadnego wpływu na prawa i obowiązki strony to brakiem konsekwencji jest dokonywanie szczegółowej analizy prawidłowości decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Reasumując GINB wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił się od obowiązku merytorycznej oceny prawidłowości nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazując na jego wyłącznie informacyjny charakter. Naruszył tym samym art. 153 ppsa. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] GINB zobowiązany będzie do merytorycznej oceny, czy rozstrzygnięcie nakładające na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest prawidłowe w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a zatem czy decyzja Starosty I. z dnia 2 grudnia 2009r., Nr [...] w tej części nie jest dotknięta wadą nieważności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.