I OSK 109/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1014/12 o odrzuceniu skargi S. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1014/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił Starosty G. na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Zachodniopomorski Kurator Oświaty w Szczecinie uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] maja 2012 r. i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2002 r., wydanej przez Dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji z dnia 10 sierpnia 2012r., złożył Starosta Powiatu G., kwestionując stanowisko Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie, że niemożna było przypisać cech rażącego naruszenia prawa, decyzji stwierdzającej nadanie stopnia awansu zawodowego dla Jarosława Jankowskiego. Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Przytaczając treść art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd wskazał, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Związek ten musi istnieć między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Skarga musi zatem dotyczyć własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Sąd podkreślił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji, nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Sąd I instancji stwierdził, że w takiej sytuacji Starosta G., będący jednocześnie organem pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, nie posiada legitymacji skargowej, do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, wydanej przez Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Starosta G. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy , tj: - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50. § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy skarżący ma interes prawny w poddaniu zaskarżonej decyzji kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem decyzja przyznająca lub odbierająca stopień awansu zawodowego nauczyciela zatrudnionego w szkole dla której organem prowadzącym jest skarżący wpływa bezpośrednio na obowiązek skarżącego w zakresie wysokości wynagrodzenia, jakie obowiązany jest wypłacić skarżący nauczycielowi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegała wyłączeniu z mocy prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa dotyka kontrowersyjnego zagadnienia, jakim jest status prawny gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w I instancji. Należy wskazać, na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W takiej sytuacji zasadny jest pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie Starosta G. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 9b ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela wydał w I instancji decyzję administracyjną, zaś w toku postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty. Następnie skargę do sądu na decyzję ww. organu odwoławczego wniósł Starosta G., który rozstrzygał jako organ administracji w I instancji. W tej sytuacji rację ma Sąd I instancji twierdząc, że Starosta G. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Zaś przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do przyjęcia jest stanowisko, że Starosta G. niezależnie od tego czy działa jako organ reprezentujący powiat na zewnątrz, czy jako organ wydający decyzję mógłby zajmować różną pozycję, w zależności od etapu postępowania – najpierw jako organ wydający decyzję, a następnie jako strona. Taka sytuacja budziłaby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tym samym Starosta nie może występować w sprawie w podwójnej roli – organu wydającego decyzję w I instancji i strony. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza, iż w konkretnych przypadkach jednostka samorządu terytorialnego może działać jako strona, jednakże jej interes prawny w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. musi się opierać na interesie prawnym mającym swe źródło w normie prawa materialnego. Takiej normy prawa materialnego w tej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.