I OSK 998/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 709/11 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola postanawia: 1. umorzyć postępowanie kasacyjne; 2. zwrócić Radzie Miasta L. wpis sądowy od skargi kasacyjnej w kwocie 200 (dwieście) złotych ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 709/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 28 marca 2011 r. nr V/31/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto L. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rada Miasta L., w dniu 28 marca 2011 r. podjęła Uchwałę nr V/31/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto L. Zgodnie z § 1 uchwały usługi świadczone przez przedszkola, w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 2 uchwały postanowiono, że opłacie podlegają usługi opiekuńczo– wychowawczo– dydaktyczne wyszczególnione w pkt 1-7, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Przedmiotem § 3 uchwały jest ustalenie opłat za świadczenia, o których mowa w § 2 pkt 1-7: • za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, opłata wynosi 1,94 zł (ust. 1); • miesięczna wysokość opłaty, ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz zadeklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej (ust. 2); • opłaty wnoszone są do dnia 10 każdego miesiąca, w którym udzielane są świadczenia (ust. 3); • opłata, o której mowa w ust. 2, nie obejmuje opłaty za wyżywienie dziecka (ust. 4); • w przypadku nieobecności dziecka, opłaty, o której mowa w ust. 2, nie nalicza się za dni nieobecności, począwszy od dnia następującego po dniu zgłoszenia nieobecności (ust. 5). W myśl § 4 uchwały, w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkola przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, określona w § 3 ust. 1 opłata ulega obniżeniu o 50% za drugie i o 100% za każde następne dziecko. W § 5 uchwały postanowiono, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia, o których mowa w § 2 określa umowa zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty (j.t.Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572). Wojewoda Lubelski odwołując się do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty stwierdził, że przepisy tej ustawy, w zakresie ustalania opłat za świadczenia przedszkoli, posługują się pojęciem "bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki". Nie odnoszą się natomiast do "podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Wskazał, że przepisy omawianej ustawy przewidują w zakresie ustalania opłaty za świadczenia przedszkola publicznego dwie kompetencje dla organu prowadzącego: do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, nie krócej niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2) oraz do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć (art. 14 ust. 5 pkt 1). Oznacza to, że dla prawidłowego ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola, o której mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy o systemie oświaty, nie ma znaczenia treść tych świadczeń, oceniana w kontekście zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej przepisami wykonawczymi do ustawy. Zdaniem Wojewody Lubelskiego w związku ze zmianą przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie opłat za świadczenia, rada miasta powinna uwzględnić nowe brzmienie upoważnienia. W związku z powyższym zakwestionował postanowienia zawarte w § 3 ww. uchwały. Stwierdził, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się wyłącznie do ustalenia opłaty. Opłata stanowi instytucję prawno-finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobierana jest w zawiązku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Taki charakter opłat nie da się pogodzić ze sformułowaniami uchwały odnoszącymi się do deklarowanego czasu dziennego pobytu i wskazania, iż opłaty za świadczenia ustala się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Ustanowiona w ten sposób opłata za rozpoczętą godzinę, ma charakter zryczałtowanej opłaty stałej i faktycznie jest uzależniona wyłącznie od formalnie zadeklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w placówce. W ocenie Wojewody Lubelskiego, unormowanie zawarte w § 3 ust. 3 przedmiotowej uchwały, nie mieści się również w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty. Bez wyraźnego upoważnienia rada gminy nie może regulować uchwałą kwestii cywilnoprawnych, do jakich zaliczają się postanowienia o terminie wnoszenia opłaty za świadczenia przedszkola. Uprawnienie rady, stosownie do art. 14 ust. 5 omawianej ustawy, ogranicza się do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, przekraczające ustalony czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Ponadto stwierdził, że także § 3 ust.5 tej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia. Z uwagi na ekwiwalentny charakter opłaty za świadczenia przedszkola, przepis zobowiązujący do ponoszenia odpłatności za czas nieobecności dziecka w przedszkolu, także w sytuacji, gdy jest to dzień, w którym zgłoszono tę nieobecność nie znajduje uzasadnienia. Organ nadzoru zakwestionował również § 4 zaskarżonej uchwały, który różnicując wysokość opłat za świadczenia przedszkola w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola, narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających wspólną cechę istotną dla regulacji. Przyjęte zostało bowiem kryterium różnicowania, nie pozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji, tj. liczba dzieci z danej rodziny uczęszczająca do przedszkola. Kryterium to nie pozostaje w logicznym związku z wysokością kosztów pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Rada Miasta L. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podała, że podzielając argumentację organu nadzoru, w części uwzględniła zarzuty skargi i uchwałą z dnia 27 października 2011 r. nr XV/91/11, dokonała zmiany § 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały. Wyjaśniła, że nie zmieniła § 4 tej uchwały, gdyż w jej ocenie nie narusza ona konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Na potwierdzenie słuszności tego stanowiska powołała orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt U1/96 OTK1996/6/55. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że Rada Miasta L. uchwałą z dnia 27 października 2011 r. nr XV/91/11 (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 30 listopada 2011 r., Nr 181, poz. 2853) wprowadziła zmiany do zaskarżonej uchwały, nadając nową treść § 1-3 (§ 1 uchwały); postanowiła, że "pozostała treść uchwały nie ulega zmianie" (§ 2 uchwały); wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta L. (§ 3 uchwały) oraz stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego (czyli w dniu 15 grudnia 2011 r.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonanie zmiany zaskarżonej uchwały nie stanowi uwzględnienia skargi(por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007r.sygn.aktII OSK1046/07).W rozpoznawanej sprawie nie czyni ono także postępowania bezprzedmiotowym i nie prowadzi do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.). Podjęcie bowiem kolejnej uchwały nie konwaliduje obowiązującego przez pewien czas stanu niezgodności z prawem. Skoro zatem zaskarżona uchwała przez kilka miesięcy stanowiła podstawę do pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest miasto L., to niewątpliwie wywołała ona określone skutki prawne. Nie można zatem przyjąć, że zmiana dokonana powyższą uchwałą uniemożliwia sądowi administracyjnemu, kontrolę uchwały Rady Miasta L. z dnia 28 marca 2011 r. nr V/31/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma ustalenie, czy istniało upoważnienie ustawowe do wydania tego rodzaju aktu. W dacie podjęcia badanej uchwały obowiązywał art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty(Dz. U. Nr 148, poz. 991).Przepis ten stanowił, że "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1. przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2. publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2". Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r.) przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1.realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2. zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca powierzył organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do: 1.ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który może przekroczyć ustawowe minimum (art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy); 2. ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć (art. 14 ust. 5 pkt 1 tej ustawy); 3.określone w art. 14 ust. 5 pkt 2 tej ustawy. Analizowane przepisy -w zakresie ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne posługują się pojęciem "bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka". Nie odnoszą się natomiast do "podstawy programowej". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo zakwestionował § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, gdyż wskazane przepisy naruszają art. 14 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy o systemie oświaty, zaś Rada Miasta L. nie dostosowała przepisów uchwały do treści i zakresu upoważnienia ustawowego. Podzielił również stanowisko organu nadzoru odnośnie legalności postanowień zawartych w § 3 zaskarżonej uchwały. Wskazał, że ustalając opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym ustawowe minimum 5 godzin dziennie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki (albo jeśli rada gminy tak postanowi, przez czas dłuższy niż owe minimum) rada gminy nie dysponuje nieograniczoną swobodą w kształtowaniu ich wysokości. Istotną cechą tych opłat musi być ekwiwalentność, a to oznacza, że muszą się one odnosić do konkretnych świadczeń oraz być związane z konkretnymi kosztami. W ocenie Sądu pierwszej instancji opłata ta stanowi swego rodzaju zapłatę za uzyskanie od przedszkola publicznego zindywidualizowanego świadczenia. Nie może ona zatem mieć charakteru stałego w postaci sztywnej stawki, gdyż wówczas obowiązek jej uiszczenia wynikałby z samego faktu uczęszczania przez dziecko do przedszkola, w oderwaniu od rodzaju świadczeń i czasu ich trwania. Z tych względów uznał, że § 3 ust. 1 i 2 omawianej uchwały, które dotyczą deklarowanego czasu pobytu i wskazania, że opłaty za świadczenia ustala się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej, nie mogą się ostać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaaprobował także stanowisko Wojewody Lubelskiego, w którym zakwestionował on przepisy zaskarżonej uchwały, które wskazują, że jednakowa dla wszystkich przedszkoli wysokość opłaty za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, nie pozostaje w związku z zakresem uzyskiwanych w zamian usług opiekuńczo – wychowawczo – dydaktycznych. Stanowi ona zryczałtowaną opłatę stałą za korzystanie z przedszkola w zadeklarowanej przez rodzica (opiekuna prawnego) dziecka liczbie godzin. W związku z tym stwierdził, że nie mogą ostać się zapisy zawarte w § 3 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Wykraczają one bowiem poza zakres upoważnienia udzielonego organowi prowadzącemu w art. 14 ust. 5 pkt 1 tej ustawy. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany przestrzegać jego granic. Kwestie cywilnoprawne zamieszczone w tych przepisach powinny być bowiem uregulowane w umowach zawieranych przez dyrektora przedszkola z rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka, zaś ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ich unormowania w przepisach prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta L. przyznała wadliwość rozwiązań przyjętych w § 1-3 zaskarżonej uchwały. W związku z tym stwierdził, że jedyną kwestię sporną stanowi zapis zawarty w § 4 tej uchwały, w myśl którego "W przypadku korzystania ze świadczeń przedszkola przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, określona w § 3 ust. 1 opłata ulega obniżeniu o 50% za drugie i o 100% za każde następne dziecko". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis ten jest ściśle powiązany z poprzedzającymi go przepisami ustalającymi zasady odpłatności i ich wysokość, które zostały uznane za sprzeczne z prawem. Wytknięte wady prawne zawarte w § 1-3 zaskarżonej uchwały powodują, że musi być ona wyeliminowana z obrotu prawnego w całości. Postanowienia zawarte w § 4 mają charakter akcesoryjny w stosunku do poprzedzających go przepisów i nie mogą bez nich istnieć. Z tych względów uznał, że badanie legalności § 4 (samego w sobie) jest niecelowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta L. i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U.z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Rada Miasta L. ustalając opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola, zobowiązana jest ustalić ją w wysokości ekwiwalentnej oraz bez możliwości jej ustalenia w zróżnicowanej wysokości; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 169 poz. 1417 ze zm.) poprzez badanie sprawy w ograniczonym zakresie i w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu wyroku sprawy różnicowania wysokości opłat, pobieranych od rodziców w zależności od liczby dzieci z rodzin, które korzystają z przedszkola (na drugie i następne dziecko). Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, że opłaty za przedszkole powinny mieć charakter ekwiwalentny, odnoszący się do konkretnych świadczeń związanych z kosztami. Podkreśliła, że zawierając w zaskarżonej uchwale określone przepisy, miała na uwadze fakt, że opłata za usługi udzielane przez przedszkola, ustalona w wysokości kosztu świadczenia usługi byłaby ceną. Odwołując się do art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty przyjęła, że realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w ustawie, ma prawo ustalić wysokość opłat, mając na uwadze możliwości finansowe Miasta L., jak i zapotrzebowanie na świadczenia przedszkoli publicznych, a także możliwości finansowe członków społeczności Miasta L. Przepis ten nie zabrania bowiem określania zasad udzielania zwolnień z obowiązku uiszczenia tej należności w całości bądź w części. W jej ocenie nie ma zatem podstaw do zakwestionowania obniżenia bądź całkowitego zwolnienia z opłaty według kryteriów ustalonych przez Radę. Powołany przepis nie zakazuje również ponoszenia przez Radę Miasta części kosztów zajęć dodatkowych organizowanych przez przedszkole. Zdaniem autora skargi kasacyjnej art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty zawiera samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, będące opłatami za usługi zakładów publicznych, a nie cenami, będącymi wypadkową podlegającą ustaleniu w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Delegacja dla Rady Miasta ogólnie sformułowana w tym przepisie, do ustalania omawianych opłat, nie wyklucza ich różnicowania według prawnie dopuszczalnych kryteriów. Zróżnicowanie opłat może nastąpić różnymi metodami. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do zrównania opłaty z ceną, ustaloną w wysokości kosztów i odznaczającą się pełną ekwiwalentnością, a także przyjęciem istnienia obowiązku wprowadzenia przez organ prowadzący ekwiwalentnej odpłatności za usługi publicznych przedszkoli. W ocenie Rady Miasta L., opłatę za korzystanie z przedszkoli należy zaliczyć wyłącznie do opłat za usługi zakładów publicznych, które wskazują jedynie wiele podobieństw z cenami, lecz nie opierają się wyłącznie na kalkulacji ekonomicznej, ale powinny być zgodne z celami polityki edukacyjnej. Powyższe kwestie, były brane pod uwagę przy określaniu opłaty w wysokości niepokrywającej w pełni kosztów związanego z nią świadczenia (w przypadku dzieci z rodzin wielodzietnych). Działała ona zatem w granicach wyznaczonych przepisami tej ustawy. Ponadto Rada Miasta L. wskazała, że miała również na uwadze konieczność realizacji zasady zupełności regulacji, tj. zawarcia w jednym akcie wszystkich uregulowań, wynikających z jednej delegacji ustawowej. Realizacja upoważnienia, wynikającego z art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty nie może zatem sprowadzać się wyłącznie do wskazania konkretnych kwot opłat za wszystkie świadczenia, ale powinna obejmować również unormowania, z których wynikałoby, w jakich sytuacjach opłata nie jest wymagana lub jest wymagana w niższej wysokości. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego powinna być stosowana wyłącznie zasada równości z pominięciem innych zasad obowiązujących w Konstytucji. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia :K7/98,K30/98,K3/94) podała, że o naruszeniu zasady równości wobec prawa może zadecydować wybór kryterium różnicowania, kryterium musi być bowiem dobrane z poszanowaniem innych zasad konstytucyjnych, kryterium nie może być dobrane dowolnie, a jego wybór musi być racjonalnie uzasadniony i dobrany z poszanowaniem zasady sprawiedliwości. Zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada ta wymaga, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeżeli charakteryzują się daną cechą. Zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) musi pozostawać w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych(por. wyrok TK z dnia 7 czerwca 2004r P4/04,OTK-A 2004/6/55) . Nie można zatem posługiwać się wyłącznie art. 32 Konstytucji, w oderwaniu od innych jej przepisów. Wskazała również na dopuszczalność tzw. dyskryminacji pozytywnej, która polega na preferowaniu pewnych grup, gdy jest to konieczne, dla doprowadzenia do faktycznej równości. W konsekwencji stwierdziła, że wprowadzając zróżnicowaną opłatę w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny, uczęszczających do przedszkola, zrealizowała konstytucyjną zasadą ochrony rodziny i ochrony dziecka oraz prawa do nauki wyrażoną m.in. w art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 oraz art. 70 ust. 4 Konstytucji. Konstytucja nakłada na władze publiczne wyraźny obowiązek zapewnienia szczególnej opieki rodzinie i dziecku, w szczególności zabezpieczając interesy dziecka (w tym prawo do nauki) poprzez przyjmowanie rozwiązań zmniejszających ich ograniczanie sytuacją materialną rodziny i zapewniających jak najszerszy dostęp do edukacji. Działanie zmierzające do osiągnięcia takich efektów nie oznacza dyskryminacji lub rażąco niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli. Następnie, pełnomocnik Rady Miasta L. pismem procesowym z dnia 23 października 2012 r. (data stempla pocztowego) cofnął skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2-12 r. poz. 270 dalej: P.p.s.a.) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym zgodnie z treścią art. 60 P.p.s.a. jest dopuszczalne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie stronie skarżącej kasacyjnie całego uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy