II GSK 170/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 236/12 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Zarządu Województwa [...] 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 236/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę A. W. na decyzję Zarządu Województwa [...] (działającego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...]) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję nr [...] [...] Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] października 2011 r., określającą kwotę przypadających do zwrotu środków wypłaconych A. W. w wykonaniu umowy o dofinansowanie projektu. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] czerwca 2009 r. pomiędzy [...] Instytucją Pośredniczącą (dalej: DIP) a A. W. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Priorytetu 1 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (RPO [...]) "Wzrost konkurencyjności [...] przedsiębiorstw", Działanie 1.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schemat 1.1.A2 "Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie przedsiębiorstwa". Umowa określała m.in., że jeżeli zostanie stwierdzone, iż beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, to będzie zobowiązany do zwrotu, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych lub wyrażenia pisemnej zgody na pomniejszenie kolejnych płatności na jego rzecz o kwotę podlegającą zwrotowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W wykonaniu wspomnianej umowy beneficjentowi wypłacono w dniu [...] marca 2010 r. kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł. W dniu [...] września 2010 r. DIP przeprowadziła w przedsiębiorstwie należącym do A. W. planową kontrolę na zakończenie realizacji projektu. W wyniku tej kontroli ustalono, że beneficjent naruszył zasady oraz procedury wskazane i opisane w "Wytycznych programowych Instytucji Zarządzającej RPO [...] w zakresie ogólnych zasad udzielania zamówień i wyboru wykonawców w transakcjach nie objętych przepisami ustawy Prawo Zamówień Publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetów 1-9 Regionalnego Programu Operacyjnego- dla Województwa [...] na lata 2007-2013" (w wersji z dnia [...] kwietnia 2009 r., przyjętej uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...]; dalej powoływanych jako "Wytyczne w zakresie udzielania zamówień i wyboru wykonawców"). Naruszenia te dotyczyły wyboru dostawcy linii technologicznej do produkcji [...] oraz wyboru wykonawcy budowy wiaty magazynowej i utwardzenia placu manewrowego. W przypadku zakupu linii technologicznej określony w pierwszym zapytaniu ofertowym (z [...] czerwca 2009 r.) termin składania ofert wynosił zaledwie 3 dni (zamiast 5 dni - zgodnie z częścią III.B pkt 3 Wytycznych w zakresie udzielania zamówień i wyboru wykonawców) przez co naruszono zasadę niedyskryminacji i równego traktowania wykonawców (część II pkt 6 Wytycznych), a ponadto nie wskazano rodzaju oraz opisu kryteriów, którymi beneficjent miał się kierować przy analizie ofert od wykonawców i wyborze oferty najkorzystniejszej (co naruszało wymogi wynikające z części II pkt 7 wspomnianych Wytycznych), natomiast w drugim zapytaniu ofertowym (z dnia [...] czerwca 2009 r.) beneficjent dokonał wyboru spośród dwóch ofert, które uznał za ważne (co naruszało postanowienia części III.B pkt 1 wspomnianych Wytycznych, gdzie ustanowiono wymóg dysponowania przy wyborze co najmniej 3 ważnymi ofertami). Podobne uchybienia stwierdzono również w przypadku postępowania dotyczącego budowy wiaty magazynowej i utwardzenia placu manewrowego (zapytanie ofertowe z [...] czerwca 2009 r. nie wskazywało rodzaju i opisu kryteriów wyboru ofert przez beneficjenta oraz terminu i miejsca składania ofert; informacji o terminie i miejscu składania ofert nie zawierało także zapytanie ofertowe z [...] czerwca 2009 r. umieszczone w Internecie). DIP stwierdziła ponadto, że beneficjent zakupił dwa używane elementy linii technologicznej do produkcji [...], pomimo że we wniosku o dofinansowanie projektu wskazał, iż zakupi nową linię technologiczną (co naruszało m.in. § 16 ust. 2 i 6 umowy o dofinansowanie, obligujących beneficjenta do zgłoszenia DIP zmian w projekcie i wprowadzenia ich dopiero po uzyskaniu zgody tej instytucji). Zdaniem organów, wskazane naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanej dotacji sprawiły, że została spełniona przesłanka zwrotu wypłaconych środków, określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Wobec tego DIP wezwała beneficjenta do dokonania zwrotu przekazanych środków. Beneficjent nie wykonał tegoż wezwania w zakreślonym terminie, co skutkowało wydaniem przez DIP decyzji z dnia [...] października 2011 r. określającej obowiązek zwrotu przez A. W. łącznej kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł., zaś rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Zarząd Województwa [...] (decyzja z dnia [...] marca 2012 r.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego ani z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w ramach przeprowadzonych postępowań dotyczących wyboru wykonawcy, związanych z budową wiaty magazynowej i utwardzeniem placu manewrowego, skarżący naruszył zarówno warunki zawartej umowy o dofinansowanie, jak i procedur określonych w Wytycznych w zakresie udzielania zamówień i wyboru wykonawców. Jako zasadny uznał Sąd również pogląd organu o wystąpieniu naruszeń proceduralnych w przeprowadzonym przez skarżącego postępowaniu dotyczącym zakupu linii technologicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieprawidłowości ujawnione podczas realizacji projektu skarżącego stanowiły podstawę do uznania poniesionych wydatków za niekwalifikowane w całości, bowiem nie został spełniony jeden z obligatoryjnych warunków kwalifikowalności wydatków w ramach RPO [...] - przedmiotowe wydatki nie są zgodne i spójne z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami oraz zasadami określonymi przez państwo członkowskie i Instytucję Zarządzającą RPO [...], to jest zasadami wyboru wykonawców, o których mowa w umowie o dofinansowanie projektu oraz w Wytycznych w zakresie udzielania zamówień i wyboru wykonawców. Sąd uznał, że zaniedbań proceduralnych skarżącego - wynikających z nieznajomości zasad realizacji projektu - nie można usprawiedliwiać przy podejmowaniu decyzji o zwrocie kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z prawem. Skarżący był zobowiązany do zapoznania się z procedurami konkursu oraz zasadami realizacji programu, co na szeroką skalę umożliwiały działania organów administracji (szkolenia stacjonarne, informacje i wyjaśnienia na stronie internetowej). Zarzut skarżącego dotyczący braku odpowiednich szkoleń i informacji o metodach realizacji programu i rozliczeń nie został przez Sąd uwzględniony m.in. z uwagi na wykazanie przez organ, że skarżący uczestniczył w szkoleniu stacjonarnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec stwierdzenia niekwalifikowaności wydatków w wysokości [...] zł organ - kierując się dyspozycją art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych - słusznie uznał, że wydatki te zostały refundowane skarżącemu nienależnie i zażądał ich zwrotu. Sąd podkreślił jednocześnie, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku zwrotu pobranego dofinansowania od ewentualnego zawinienia beneficjenta, czy zaniedbania organu w postępowaniu konkursowym. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. W. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, polegające na: 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja Zarząd Województwa została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), 2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., II. rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że środki przeznaczone na realizację programu zostały wykorzystane przez skarżącego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, gdyż ustalone procedury, obowiązujące skarżącego, nie zostały przez niego naruszone z jego winy. Uzasadniając postawione zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że z uzasadnienia decyzji Zarządu Województwa nie wynika, w jakim zakresie skarżący został przeszkolony, czy tematyka szkolenia obejmowała swym zakresem kwestie sposobu realizacji umowy o dofinansowanie, jak i rozumienia znaczenia słów zawartych w przedmiotowym kontrakcie. Wprawdzie organy i Sąd pierwszej instancji wskazali, że skarżący uczestniczył w szkoleniu, jednak nie wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji i wyroku, w jaki sposób szkolenie to zostało przeprowadzone. Sam fakt uczestnictwa w szkoleniu nie oznacza, że rzeczywiście zostało ono przeprowadzone rzetelnie. Gdyby bowiem okazało się, że szkolenie takie trwało 45 minut (jak było w rzeczywistości) i tematyka jego zawierała jedynie pytania do uczestników o podanie wątpliwości co do samego projektu, to nie można uznać, że do skarżącego mają zastosowanie przepisy o konsekwencjach związanych z naruszeniem procedur przy wykonaniu przedmiotowej umowy, albowiem trudno w takiej sytuacji przypisać skarżącemu winę, a ta jest istotnym elementem odpowiedzialności skarżącego. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. Zarząd Województwa [...] (reprezentowany przez adwokata) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnioski te pełnomocnik Zarządu Województwa podtrzymał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) oddaleniu skargi (zamiast jej uwzględnienia) w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wadliwie sporządzona, bowiem z jej uzasadnienia nie wynika, w jakim zakresie skarżący został przeszkolony oraz czy tematyka szkolenia obejmowała swym zakresem kwestie sposobu realizacji umowy zawartej przez skarżącego z DIP, jak i rozumienie znaczenia słów zawartych w przedmiotowym kontrakcie, 2) przyjęciu, że skarżący miał obowiązek zwrotu wypłaconych mu środków, w sytuacji, w której naruszenie procedur, stanowiące podstawę faktyczną zwrotu, nastąpiło bez winy skarżącego. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor nie zakwestionował przyjętego przez Zarząd Województwa oraz zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, iż skarżący naruszył procedury obowiązujące przy wykorzystaniu przyznanych mu środków europejskich na dofinansowanie projektu. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje jedynie, że Zarząd Województwa oraz Sąd pierwszej instancji nie uwzględnili okoliczności, iż skarżący nie ponosi winy w powstałym naruszeniu, gdyż nie został właściwie przeszkolony przez DIP odnośnie do znaczenia treści podpisanej przez niego umowy; zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wspomniana okoliczność wyłączała możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wnoszącego skargę kasacyjna jest bezzasadne. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji - dokonując wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych - uznał, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku zwrotu pobranego dofinansowania od ewentualnego zawinienia beneficjenta, czy zaniedbania organu w postępowaniu konkursowym. W zarzutach skargi kasacyjnej ta wykładnia Sądu nie została zakwestionowania. Zamiast tego autor środka odwoławczego przyjął własną wykładnię omawianego przepisu i kierując się nią zarzucił Sądowi jedynie błędne zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych. Wobec tego uznać należy, że analizowany zarzut został nieprawidłowo skonstruowany, a przez to nie może być uznany za skuteczny. Nawet gdyby przyjąć, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje nie tylko zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych, ale i dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię tego przepisu, to i tak zarzut taki byłby niezasadny. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (tj. procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu m.in. środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej) - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Z kolei art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych stanowi, że od decyzji, o której mowa w ust. 9 (tj. decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu), wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, o której mowa w ust. 11, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej, a w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przepisów tych wyraźnie wynika, że stwierdzenie wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem stosownych procedur skutkuje wydaniem skierowanej do beneficjenta decyzji o zwrocie środków, od której stronie przysługuje odwołanie, bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie takiej decyzji nie nastąpi jedynie w razie wystąpienia okoliczności określonych w art. 207 ust. 8 lub ust. 10 ustawy o finansach publicznych, czyli wówczas, gdy beneficjent - w odpowiedzi na wezwanie instytucji, która podpisała z nim umowę - w terminie 14 dni zwróci środki dobrowolnie lub wyrazi zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności, bądź gdy wtedy, gdy środki zostaną zwrócone przed wydaniem decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Z treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie wynika natomiast, by obowiązek zwrotu środków w przypadku wykorzystania ich niezgodnie z procedurami był uzależniony od zawinienia beneficjenta podczas stwierdzonego uchybienia procedurom. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia analizowanego przepisu ustawy o finansach publicznych była prawidłowa. Przy takim (prawidłowym) rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych bez znaczenia dla sprawy są podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, mające świadczyć o niezawinionej nieznajomości procedur przez skarżącego, wynikającej - w ocenie strony - z nierzetelnego przeszkolenia go przez DIP w zakresie rozumienia określonych elementów zawieranej umowy o dofinansowanie projektu. W konsekwencji, brak szczegółowego odniesienia się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może zostać uznany za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (tj. art. 107 § 1 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniający uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tego względu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił ten środek odwoławczy. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461). PG