IV SAB/Gl 119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Zarządu A Sp. z o. o. w K. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] A.K. skierował do Spółki A Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosek o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w pociągach uruchamianych przez Spółkę. Wniosek ten obejmował żądanie: 1. przesłania, w miarę możliwości technicznych w kolorze, wzorów identyfikatorów, zgodnych z art. 33a ustawy Prawo przewozowe, upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach dla wszystkich istniejących stanowisk związanych z kontrolą (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler itd.), 2. udzielenia informacji o liczbie osób (na dzień udzielenia odpowiedzi) posiadających aktualne uprawnienia do kontroli biletów w pociągach dla poszczególnych stanowisk z tym związanych (tj. ilość konduktorów, ilość kierowników pociągu, ilość rewizorów itd.), 3 podania, w jaki sposób nadawane są numery służbowe (identyfikacyjne) osobom uprawnionym do kontroli biletów, tj. czy są one nadawane losowo czy też istnieją jakieś zasady numeracji, a jeśli takowe istnieją to jakie zakresy numeracji są używane, ilu cyfrowe są to numery, jak są one nadawane w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska, itd. W piśmie z dnia [...] poinformowano wnioskodawcę, że Spółka odmawia udzielenia wnioskowanych informacji, ze względu na to, że stanowią one ochronę jako tajemnice przedsiębiorcy. W piśmie tym powołano art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podniesiono, że spółka jest zobowiązana i uprawniona do stosowania ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w której w art. 11 ust. 4 została zamieszczona definicja tajemnicy przedsiębiorstwa, rozumianej jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Następnie wskazano, że uchwałą Zarządu Spółki, wprowadzony został w spółce regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorcy A sp. z o.o., a załącznik nr 1 do tego dokumentu zawiera wykaz informacji podlegających ochronie. Punkt 21 tego wykazu wskazuje, że ewidencja nadanych identyfikatorów wraz z upoważnieniami do przetwarzania danych osobowych stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlega ujawnieniu, zatem nie można było, ze względu na ochronę tajemnicy Spółki odpowiedzieć na wniosek w punkcie 1 i 3. Nadto wskazano, że wspomniany regulamin reguluje także kwestie ochrony informacji o stanie zatrudnienia w spółce. Zgodnie z punktem 26 regulaminu statystyki zbiorcze zawierające informacje o zatrudnieniu także podlegają ochronie jako tajemnice przedsiębiorstwa, wobec tego punkt 2 potraktowano jako wniosek o udostępnienie informacji podlegających ochronie. W związku z powyższym odmówiono dostępu do wnioskowanych informacji. Pismo to zostało podpisane przez Prokurenta M.B. Przesyłka zawierająca wskazane pismo doręczona została wnioskodawcy w dniu [...], co wynika z pisma Poczty Polskiej, dołączonego do akt administracyjnych. W dniu [...] A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zarządu Spółki A w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...]. Skarżący domagał się uznania, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji oraz zobowiązania do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji lub uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania takiej informacji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie podniósł, że "A" są podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu publicznego transportu zbiorowego kolejowego, jak również finansowanym ze środków publicznych wobec czego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, w tym wnioskowanych przez skarżącego. Pomimo upływu terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowane informacje nie zostały udostępnione, nie wydano decyzji, zgodnej z wymogami art. 107 § 1 k.p.a, o odmowie udzielenia informacji, jak również nie podano powodów opóźnienia w jej udzieleniu. Zdaniem skarżącego skarga jest więc konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółki A Sp. z o.o. z siedziba w K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...], w dniu [...] na podstawie art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówiono udzielenia wnioskowanych informacji, gdyż należą one do kategorii chronionych tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Decyzja z dnia [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej spełnia wymogi przewidziane w treści art. 107 k.p.a., gdyż zawiera oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony postępowania, podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Natomiast brak zamieszczenia pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. W myśl utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, nie powoduje je nieważności. Organ uznał przy tym, w art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji podmiotów niebędących organami władzy publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podniósł, że pismo z dnia [...] nie może zostać uznane za decyzję wydana w trybie art. 107 k.p.a., gdyż nie zawiera oznaczenia organu, bowiem za takowe nie można uznać elementów graficznych papieru firmowego, oznaczenia stron, pouczenia czy i w jakim trybie od decyzji służy odwołanie, względnie czy jest dopuszczalne wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Zdaniem skarżącego nie może stanowić chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorstwa, wykonującego zadania publiczne za publiczne środki, informacja o ilości i sposobie zatrudnienia pracowników na danym stanowisku, ani wzór identyfikatora, który jest okazywany kontrolowanemu podróżnemu w takcie prowadzonej kontroli biletów. W związku z tym skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. Sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma natomiast znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym (por. art. 149 w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, Lex 54517). Podnieść przy tym należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Jeżeli natomiast Sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.), wówczas przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (tak uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, (ONSAiWSA nr 4/2009, poz. 63). W takiej sytuacji Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 tej ustawy, to znaczy w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie, skoro ta została już wydana. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu spółki polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]. Wniosek ten skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej "ustawą". Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi ustawy. Zresztą kwestia ta nie jest w sprawie sporna. Jednocześnie zaznaczyć należy, że Spółka, jak wynika z akt sprawy jest dysponentem wnioskowanych informacji. Przyjąć zatem należało, że A Spółka z o.o. z siedzibą w K., jako podmiot dysponujący informacjami publicznymi objętymi wnioskiem zobligowany był go rozpoznać zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Spółka jest bowiem organizatorem publicznego transportu kolejowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr. 5, poz. 13). Zakres działalności spółki leży w sferze zadań własnych samorządu województwa. Dlatego spółka zobowiązana jest udostępniać wnioskującemu informację dotyczącą tej właśnie sfery działalności przez nią wykonywanej. Wobec tego wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony w sposób określony w ustawie, tj. bądź przez udzielenie wnioskowanych informacji, co następuje w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydanie stosownej decyzji lub innego aktu. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. ( art. 16 ust. 1 ustawy). Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy), bądź objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 ustawy). Natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, bądź też wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...], powołując się na art. 5 ustawy, skarżącemu odmówiono udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...], ponieważ należą one do kategorii informacji chronionych tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sporną jest natomiast kwestia czy pismo to spełnia wymogi decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., mającym zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy. Uznanie bowiem tego pisma za decyzję ma ten skutek, że nie można wówczas zarzucić bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku zgodnie z ustawą. Przy czym zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że w sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów, jak przyjmuje się w orzecznictwie, należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania (np. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2213/01, Lex nr 157973). Zatem brak pozostałych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji. W ocenie Sądu pismo z dnia [...] zawiera elementy, jakie powinna mieć decyzja. Wskazano w nim adresata, a więc stronę postępowania, gdyż tą jest osoba występująca z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczyć należy, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku, gdy przykładowo stron będzie wiele (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2010). Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że wskazanie w rozpoznawanej sprawie strony postępowania w nagłówku pisma spełnia wymóg zakreślony w art. 107 § 1 k.p.a. Kolejnym elementem jest oznaczenie organu administracyjnego, przez co należy rozumieć wskazanie podmiotu uprawnionego do wydania decyzji. W tym zakresie należy mieć na względzie, że wniosek skarżącego został skierowany do spółki prawa handlowego (adresowany – A Spółka z o.o. w K.), zatem przepis dotyczący oznaczenia organu należy rozumieć jako wskazanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia sprawy. A są osobą prawną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Forma działania w obrocie prawnym określa jednocześnie sposób jej działania – reprezentacji poprzez czynności organów i pełnomocników. Przedmiotowe pismo, zgodnie z oznaczeniem, wydane zostało przez prokurenta M.B. Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego spółki znajdującego się w aktach sądowych wynika, że M.B. jest wpisany w Rejestrze jako prokurent samoistny. Prokura jest szczególnym pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę i stanowi umocowanie do działania w imieniu i na jego rzecz (art. 109¹ Kodeksu cywilnego). Prokura polega na uprawnieniu prokurenta do reprezentowania przedsiębiorcy. Obejmuje ona występowanie we wszelkich stosunkach prawnych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa, polegające na ujawnianiu woli przedsiębiorcy na zewnątrz. Prokura samoistna sprowadza się natomiast do tego, że zapewnia ona jednoosobową reprezentację przedsiębiorcy przez prokurenta. Skoro M.B. jako prokurent samoistny jest uprawniony do jednoosobowego reprezentowania Spółki A, do której wniosek został skierowany, to uznać należy, że jest uprawniony do załatwienia wniosku skarżącego. Jednocześnie pismo to zostało opatrzone jego podpisem. Ponadto pismo z dnia [...] zawiera rozstrzygnięcie. Świadczy o tym stwierdzenie "w imieniu Spółki A odmawiam Panu dostępu do wnioskowanych informacji". Sformułowanie to, jak również treść pisma nie budzi żadnych wątpliwości, co do sposobu załatwienia wniosku. Pismo to zawiera także argumentację odnoszącą się do stanu faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, przedmiotowe pismo spełnia niezbędne elementy decyzji. Brak pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, nie dyskwalifikuje go jako decyzji, może natomiast stanowić wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia takiego środka zaskarżenia. Przy czym wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni licząc od dnia, kiedy strona dowiedziała się, że środek taki jej przysługuje z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której jest określony termin. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, środkiem takim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołania, w tym określające termin do jego wniesienia. Bez znaczenia pozostają zarzuty skarżącego dotyczące trafności wydanego rozstrzygnięcie, gdyż te nie podlegają kontroli Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu. W świetle powyższego, skoro przed wniesieniem skargi na bezczynność wydana została decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy, Sąd uznał skargę za bezzasadną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.