II GSK 1004/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1981/12 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, oddalił skargę. I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 27 maja 2009 r. E. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował działki rolne położone na pięciu działkach ewidencyjnych o numerach: 50, 79, 313, 86, 87, znajdujących się w obrębie ewidencyjnym K. na terenie gminy Z., powiat z., województwo w. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] przyznał pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 w łącznej wysokości 2115,78 zł. Po wznowieniu postępowania z urzędu, w dniu [...] listopada 2010 r. zapadła decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania pomocy ONW na rok 2009. E. B. złożył odwołanie do Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., który decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniu 21 lutego 2011 r. decyzją Nr [...] umorzył postępowanie wznowieniowe. Zawiadomieniem z 3 lutego 2012 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. W dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 14 października 2002 r. spisana została dziesięcioletnia umowa dzierżawy, na podstawie której, E. B. wydzierżawił na rzecz W. T. działki ewidencyjne o numerach 50, 79 i 313 położone w województwie w., powiat z., gmina Z., obręb K. oraz działki nr 86 i 87 położone w województwie w., powiat z., gmina Z.. Organ wskazał, że w sytuacji, gdy doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego bądź jego części a producent rolny składa wniosek o przyznanie płatności ONW na przeniesione grunty, nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz tychże płatności. Od przedmiotowej decyzji E. B. wniósł w dniu 6 kwietnia 2012 r. odwołanie do Prezesa ARiMR. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia 20.07.2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P.. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą PROW na rok 2009 uprawnionym do przyznania płatności jest rolnik, który posiada działki rolne w rozumieniu przepisów wynikających z ustawy. Posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu przepisów ustawy o PROW należy zatem definiować jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czym są to wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Organ podkreślił, że w celu uzyskania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 prawu własności działek rolnych musi towarzyszyć ich posiadanie w rozumieniu przepisów ustawy o PROW. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów ustawy o PROW oraz przepisów wykonawczych do niej nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie tych płatności. W postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania płatności ONW nie bada się legalności i prawnych podstaw posiadania, lecz wyłącznie stan faktyczny władania gruntami rolnymi przez wnioskodawcę. Zatem pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) organ administracyjny przyznaje osobie, która rzeczywiście użytkuje grunt. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. B. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Zdaniem skarżącego decyzja ta narusza prawo procesowe tj. art. 7, 8 i 9 oraz 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie zaznaczył, że – jak wynika z zaskarżonej decyzji - Kierownik Biura Powiatowego w Z. przyznając E. B. płatności z tytułu ONW na rok 2009 rażąco naruszył § 2 pkt. 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym pomoc z tytułu ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha, zatem uprawnionym do płatności jest rolnik, który posiada działki rolne w rozumieniu ww. przepisów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie chodzi tutaj o posiadanie samoistne, lecz prowadzenie na gruncie działalności rolniczej przez jego rzeczywistego posiadacza. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z bezspornie ustalonym w sprawie stanem faktycznym skarżący od 2002 r. nie był posiadaczem działek, co do których wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności za 2009 r. w rozumieniu tych przepisów, albowiem wydzierżawił je W. T., który od tego czasu je uprawia i faktycznie posiada. W ocenie Sąd pierwszej instancji organy orzekające zasadnie przyjęły oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu co stanowi przesłankę obligującą organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, jaki został naruszony oraz skutki rozstrzygnięcia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności poprzez przyznanie pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej, w sytuacji gdy przepisy prawa nie zezwalały na przyznanie takiej pomocy w ocenie sądu prawidłowo zostały przez organy orzekające w sprawie rozważone i uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniu [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, a fakt, że skarżący przekazywał otrzymywane dopłaty dzierżawcy nie ma znaczenia przy ocenie zaskarżonych decyzji, gdyż kontroli podlegało, czy organy administracji prawidłowo oceniły dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. II. Skargę kasacyjną złożył E. B. zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego: - art. 7 kpa, który stanowi: iż: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"" - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Organ administracji jest zobowiązany do rozpatrzenia słusznego interesu prawnego i uwzględnienia go w miarę wątpliwości oraz, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, a także z uwagi na fakt, iż organ administracyjny za złe i błędne zbadanie sprawy przerzuca odpowiedzialność na skarżącego E.B.; - art. 8 kpa, który stanowi, iż: "Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli." - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Organ administracji jest zobowiązany do rozpatrzenia słusznego interesu prawnego i uwzględnienia go w miarę wątpliwości oraz, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, a także z uwagi na fakt, iż organ administracyjny za złe i błędne zbadanie sprawy przerzuca odpowiedzialność na skarżącego E. B.; - art. 9 kpa, który stanowi, iż: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, oby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Organ administracji jest zobowiązany do rozpatrzenia słusznego interesu prawnego i uwzględnienia go w miarę wątpliwości oraz, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, a także z uwagi na fakt, iż organ administracyjny za złe i błędne zbadanie sprawy przerzuca odpowiedzialność na skarżącego E. B.; - art. 12 § 1 kpa, który stanowi, iż: "Organy administracji publicznej powinny w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia." - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Organ administracji jest zobowiązany do rozpatrzenia słusznego interesu prawnego i uwzględnienia go w miarę wątpliwości oraz, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, a także z uwagi na fakt, iż organ administracyjny za złe i błędne zbadanie sprawy przerzuca odpowiedzialność na skarżącego E. B.; 2) naruszeniu przepisów postępowania: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.", polegające na tym, że decyzja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie znajduje oparcia w powoływanych przez nią przepisach prawa - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, który stanowi: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" polegający na tym że Sąd I instancji oddalił skargę, podczas gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo ustosunkował się do postawionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany określonymi przez kasatora zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem i kontroluje jedynie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej w sposób w niej określony. Na wstępie należy wskazać, iż z istoty postępowania nieważnościowego, jako że jest to nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, wynika, iż organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją. Postępowanie to nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd badanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może dojść zarówno w wyniku naruszenia norm prawa materialnego, jak i procesowego. W większości przypadków rażące naruszenie prawa odnosi się jednak do przepisów materialnych. W odniesieniu do przepisów postępowania, to naruszenie tylko niektórych z tych norm pociąga za sobą sankcję nieważności decyzji, tzn. takich, których naruszenie bezpośrednio godzi w decyzję. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie miały przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar – a zatem uprawnionym do płatności jest rolnik, który posiada działki rolne w rozumieniu ww. przepisu. Jak słusznie zauważył to organ administracyjny oraz Sąd pierwszej instancji, nie chodzi tutaj o posiadanie samoistne, lecz prowadzenie na gruncie działalności rolniczej przez jego rzeczywistego posiadacza. Należy podkreślić, że skarżący we wniosku z dnia 27 kwietnia 2009 r. o przyznanie płatności ONW wskazał działki, które zgodnie z umową dzierżawy z dnia 14 października 2002 r. wydzierżawione zostały W. T.. W związku z powyższym bezsporne jest, iż skarżący nie był w posiadaniu przedmiotowych działek w dacie składania wniosku o przyznanie płatności ONW. W tak przyjętym stanie faktycznym, organ a za nim Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy – tj. przyznaniem płatności ONW skarżącemu na rok 2009 – a treścią przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wskazana oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, jaki został naruszony oraz skutki rozstrzygnięcia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności poprzez przyznanie pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej, w sytuacji gdy przepisy prawa nie zezwalały na przyznanie takiej pomocy, prawidłowo zostały przez Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy rozważone i uzasadniały podjęte przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż postępowanie przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich a organy administracyjne w pełni wywiązały się z obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie - Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.