II OSK 1982/12

Dnia 31 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1645/11 w sprawie ze skargi Gminy Wieprz na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., nr 65/05 w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Wieprz na rzecz Sejmiku Województwa Małopolskiego kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Wieprz, stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), rozporządzeniem z dnia 8 grudnia 2005 r. nr 65/05 wyznaczył aglomerację Zator, zlokalizowaną w powiecie oświęcimskim o równoważnej liczbie mieszkańców 26 979, z oczyszczalnią ścieków w miejscowości Podolsze. W skład aglomeracji Zator weszły następujące miejscowości: w gminie Babice: Mętków, Babice, Wygięzłów, Olszyny, Rozkochów, Jankowice; w gminie Zator: Smolice, Podolsze, Zator, Łowiczki, Palczowice, Rudze, Graboszyce, Grodzisko, Trzebieńczyce, Laskowa; w gminie Wieprz: Gierałtowice, Przybradz, Gierałtowiczki, Nidek, Wieprz, Frydrychowice. Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Wójt Gminy Wieprz wezwał do usunięcia naruszenia prawa Sejmik Województwa Małopolskiego, który w skutek nowelizacji przepisu art. 43 ust. 2a Prawa Wodnego, ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 1999, poz. 1227), stał się organem właściwym do wyznaczania obszaru aglomeracji i dokonywania zmian w tym zakresie. Gmina Wieprz wniosła skargę na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r., zarzucając naruszenie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 283, poz. 2841). Gmina podniosła, że obliczenia, na podstawie których ustalono całkowitą sumę długości sieci kanalizacyjnej, a co za tym idzie wskaźnik koncentracji (będący stosunkiem planowanej liczby osób do podłączenia do długości sieci) wynosi w rzeczywistości 17 685/148.35, czyli ok. 119 mieszkańców na 1 km sieci, a zatem narusza § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r., w którym wskaźnik koncentracji został określony co najmniej na poziomie 120 mieszkańców na 1 km sieci. Ponadto Gmina zarzuciła, że zaskarżone rozporządzenie narusza jej interes prawny, ponieważ zostało wydane pomimo negatywnej opinii sformułowanej przez organ stanowiący tej gminy. Zaproponowane przez Wojewodę rozwiązania są niezgodne z prawem i powodują, że wykonanie ustawowego obowiązku Gminy Wieprz w zakresie zapewnienia zbiorowego systemu oczyszczania ścieków jest niewykonalne, zważywszy przede wszystkim na kwestie finansowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieważność zaskarżonego rozporządzenia uznał, że jego treści jest niezgodna z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony do zaopiniowania zarządowi województwa. Zgodnie z art. 43 ust. 1 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Aglomeracje te wyznaczał, na podstawie art. 43 ust. 2a Prawa wodnego, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, zweryfikowana przez wojewodę propozycja planu aglomeracji przedkładana jest właściwej miejscowo radzie gminy lub właściwym miejscowo radom gmin i zarządowi województwa do zaopiniowania jako projekt planu aglomeracji. W tej sprawie Wojewoda przekazał Marszałkowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania projekt rozporządzenia, w którym nie została wskazana miejscowość Laskowa w gminie Zator (projekt rozporządzenia Wojewody k.339). Miejscowość ta została natomiast wymieniona w § 1 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego rozporządzenia. Zmiana treści projektu rozporządzenia przedłożonego do zaopiniowania w stosunku do rozporządzenia ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. Poza tą różnicą merytoryczną, kwestionowane rozporządzenie różni się również w zakresie formalnym (innym układem treści). Zasięganie opinii gmin i zarządu województwa jest formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, mającą w tym przypadku zapewnić właściwym radom gmin, a także Marszałkowi Województwa możliwość weryfikacji ustaleń Wojewody. Nie jest zatem dopuszczalne działanie Wojewody, który po uzyskaniu właściwych opinii, następnie zmienia treść już zaopiniowanego rozporządzenia. Natomiast za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty podnoszone w skardze, dotyczące naruszenia § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Jakkolwiek wskaźnik ilości mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej wynosi w przedmiotowej sprawie 119 mieszkańców na 1 km sieci, a więc poniżej wskazanego w rozporządzeniu w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji wskaźnika koncentracji wynoszącego 120 mieszkańców na 1 km, to niezachowanie powyższego wskaźnika nie ma w tym przypadku charakteru rażącego naruszenia prawa. W § 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji mowa jest o tym, iż wskaźnik obliczany jest jako stosunek przewidywanej liczby mieszkańców do długości sieci kanalizacyjnej - a zatem liczba mieszkańców nie musi być stała i bezwarunkowa, skoro przepis wskazuje na wartości przynajmniej częściowo prognozowane. Samo przekroczenie wskaźnika jest przy tym minimalne. Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że obecnie organem właściwym w tej sprawie jest Sejmik Województwa Małopolskiego, który na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przejął kompetencję przysługujące uprzednio Wojewodzie w zakresie wyznaczania aglomeracji. W skardze kasacyjnej od wyroku Sejmik Województwa Małopolskiego zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), podnosząc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że Wojewoda Małopolski nie dokonał konsultacji projektu rozporządzenia z Zarządem Województwa Małopolskiego. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 15 czerwca 2005 r., które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego w dniu 17 czerwca 2005 r., Wojewoda przedłożył do zaopiniowania projekt aglomeracji Zator Bochnia Miasto i Łososina. W załączeniu przedstawiono projekt rozporządzenia (akta sprawy k. 339), który nie zawierał w § 2 miejscowości Laskowa w gminie Zator. Następnie w dniu 25 czerwca 2005 r. Wojewoda Małopolski przekazał projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, zawierający zakres aglomeracji zgodny z treścią zaskarżonego rozporządzenia, który wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego w dniu 28 czerwca 2005 r. (k. 317 akt administracyjnych). Przedmiotem opiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego był późniejszy projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego. Jakkolwiek projekt rozporządzenia otrzymany przez Zarząd Województwa w dniu 28 czerwca 2005 r. różni się graficznie od zaskarżonego rozporządzenia, to jego zakres merytoryczny jest zbieżny z zaskarżonym rozporządzeniem. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji części dowodów znajdujących się w aktach sprawy jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które doprowadziło do nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenie obowiązku zaopiniowania przez Zarząd Województwa Małopolskiego projektu rozporządzenia Wojewody w trybie art. 43 ust. 2a Prawa wodnego. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wieprz wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że projekt rozporządzenia nie został przedstawiony do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej są zasadne. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a., który sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda Małopolski nie przedstawił projektu rozporządzenia do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2005 r. w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji Zator jest niezgodność treści obowiązującego rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2005 r. z projektem tego rozporządzenia, jaki został przedłożony, stosownie do art. 43 ust. 2a Prawa wodnego do zaopiniowania zarządowi województwa. Zgodnie z art. 43 ust. 2a Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie zaskarżonego rozporządzenia, aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000, które powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, wyznacza, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa, wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że warunkiem koniecznym do wydania rozporządzenia w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji jest przedłożenie do zaopiniowania projektu takiego rozporządzenia zainteresowanym gminom i zarządowi województwa. Przepis art. 133 P.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek wydania wyroku na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie. Zakres rozpoznania sprawy jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w aktach sprawy. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie uwzględnia całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego, że z akt sprawy wynika, że w dniu 20 czerwca 2005 r. (data prezentaty - k. 339) do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynął projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który nie obejmował miejscowości Laskowa. Następnie w dniu 29 czerwca 2005 r. (data prezentaty, k. 317) wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa. Uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zaopiniował projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Mając powyższe względy na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przekonywujących argumentów do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia na tej tylko podstawie, że nie został przedstawiony do zaopiniowania zweryfikowany przez Wojewodę Małopolskiego projekt planu aglomeracji. Należy podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i nie odniósł się do tego, że w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa. Tym samym nie można z góry przyjąć, że projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator nie został przedstawiony do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego z tego tylko powodu, że w aktach sprawy znajduje się również inny projekt rozporządzenia, który także został przedstawiony Zarządowi Województwa Małopolskiego do zaopiniowania, a który odbiega treścią (nie obejmuje miejscowości Laskowa) od ostatecznie przyjętego i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego rozporządzenia. Zatem stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda już po uzyskaniu właściwych opinii, zmienił treść zaopiniowanego rozporządzenia nie zostało właściwie uzasadnione, ponieważ nie odnosi się do tego, który z przedłożonych projektów został ostatecznie zaopiniowany przez Zarząd Województwa Małopolskiego. Tym samym z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny zaskarżonego rozporządzenia, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, należało uchylić zaskarżony wyrok. Sąd pierwszej instancji z góry przyjął, że doszło do naruszenia zasad wydawania rozporządzenia w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator poprzez wydanie rozporządzenia, które zawiera istotne zmiany w stosunku do przedstawionego do zaopiniowania Zarządowi Województwa Małopolskiego projektu tego rozporządzenia, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W toku ponownego rozpoznanie sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, że w dniu 29 czerwca 2005 r. wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego kolejny projekt rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator, który obejmował miejscowość Laskowa, to można przyjąć, że właśnie ten projekt został zaopiniowany przez Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą z dnia 21 lipca 2005 r. Rozpoznając ponownie sprawę należy mieć również na uwadze przepis art. 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.