I OSK 1465/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1895/12 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1895/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu z [...] listopada 1975 r. nr [...], mocą której przejęta została na własność Państwa działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowiąca część gospodarstwa rolnego, położonego w S., stanowiącego własność L. i M. małż. B. Podstawą prawną kontrolowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stanowił art. 28 i art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Organ nadzoru ustalił, ze L. i M. małż. B. nie spełniali warunków do uzyskania renty, o których stanowił art. 9 ust 1 powołanej ustawy. Organ stwierdził także, że od wydania kwestionowanej decyzji z [...] listopada 1975 r. upłynęły ponad 32 lata i z uwagi na tak znaczny upływ czasu zachowała się jedynie część archiwalnej dokumentacji dotyczącej przejęcia gospodarstwa. W dokumentacji archiwalnej brak jest wniosku L. i M. małż. B. o przejęcie nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne. Jednakże w tej sytuacji, w ocenie organu, nie można wywieść jednoznacznego stwierdzenia, iż przed wydaniem decyzji brak było wniosku właścicieli. Z kontrolowanej decyzji wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku małż. B. Decyzja została doręczona adresatom, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Z adnotacji na decyzji wynika, że właściciele nie kwestionowali decyzji wobec czego stała się ona ostateczna oraz, że pobrali należności z tytułu przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Z powyższych ustaleń organ nadzoru uznał, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją było wszczęte na wniosek właścicieli, a rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi L. B. wskazała, że ani ona ani jej mąż nie składali wniosku o przejęcie przez Państwo ich gospodarstwa rolnego, a wykup nastąpił za symboliczne pieniądze. W obecnym czasie Agencja Rynku Rolnego sprzedaje przejęte działki za bardzo wysokie ceny jako działki budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że od daty wydania kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 30 lat i akta archiwalne dotyczące postępowania zakończonego tą decyzją są niekompletne. Nie ma w nich także wniosku małż. B. o przejęcie przez Państwo części ich gospodarstwa rolnego. Niekompletność akt postępowania spowodowana upływem czasu nie oznacza wadliwości takiego postępowania. Brak wniosku w tych aktach nie jest równoznaczny z tym, że taki wniosek w ogóle nie był składany jeżeli istniejące w aktach dowody pozwalają na ustalenie, że wniosek był złożony. Sąd I instancji podkreślił, że w treści decyzji z [...] listopada 1975 r. wprost jest stwierdzone, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku "Ob. B. M. i L. zam. w S. ul. [...] o przekazanie części gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne". Decyzja ta została doręczona adresatom co wynika z zachowanego dowodu doręczenia. Jeżeli decyzja stwierdzała nieprawdę i wniosek nie był składany to małż. B. mogli złożyć od niej odwołanie. Z adnotacji na decyzji wynika, że odwołania nie złożyli i decyzja stała się prawomocna. W ocenie Sądu I instancji bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej, że od tej decyzji nie było możliwości odwołania się. W tym czasie obowiązywał Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r.), który przewidywał taki środek zaskarżenia decyzji, o czym strony zostały pouczone w treści decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) przez przyjęcie, że pomimo braku wniosku, o którym mowa w powołanym przepisie, zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, chociaż bez uprzedniego wniosku rolnika postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte, a decyzja wydana w takim postępowaniu jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i jest nieważna; 2) bezpodstawne przyjęcie, że niekompletność akt archiwalnych postępowania dowodowego pozwala na przyjęcie, że chociaż wniosku skarżącej w aktach tych nie ma, to nie oznacza, że wniosek nie został złożony, zwłaszcza, że "w treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu wprost jest stwierdzenie, że została ona wydana po rozpoznaniu wniosku" skarżącej i jej męża, czym naruszono art. 61 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako najdalej idący. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699 Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. W kontrolowanej sprawie właśnie ta oczywistość naruszenia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 zwanej dalej: ustawą o przekazywaniu gospodarstw) budzi poważne wątpliwości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak wniosku w aktach sprawy nadesłanych z archiwum, a zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 1975r. nie może stanowić dowodu świadczącego o tym, że takiego wniosku L. i M. małżonkowie B. w ogóle nie składali. Kontrolując w postępowaniu nieważnościowym decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu z dnia [...] listopada 1975r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. zarówno organy prowadzące to postępowanie jak i Sąd I instancji uwzględniły cały materiał dowodowy zawarty w aktach nadesłanych z archiwum. Weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw. Stosownie do art. 1 tej ustawy właściciel gospodarstwa rolnego (zwany rolnikiem) mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa w zamian za rentę. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Rację ma, zatem organ wskazując, że bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że gospodarstwo będące przedmiotem kontrolowanej decyzji zostało przejęte przez Skarb Państwa na podstawie wniosku jego ówczesnych właścicieli małżonków B. Potwierdza to sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu, z której wynika, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku M. i L. B. Zasadnie też Sąd I instancji podniósł w uzasadnieniu wyroku, że małżonkowie B. akceptowali treść decyzji z [...] listopada 1975 r. gdyż nie wnieśli odwołania, choć obowiązująca wówczas ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwarzała taką możliwość o czym zainteresowani zostali pouczeni. Skarżąca kasacyjnie i jej nieżyjący mąż przyjęli również należną im spłatę pieniężną i przez trzydzieści lat nie kwestionowali legalności wydanej decyzji korzystając z przyznanych im rent. Dodatkowo zauważyć należy, iż strona skarżąca kasacyjnie nie dysponuje żadnymi dokumentami (a przynajmniej żadnych dokumentów w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie przedstawiła), które mogłyby stanowić dowód, że gospodarstwo rolne zostało przejęte wbrew jej woli. Wszystko to dowodzi, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, wydana została zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Reasumując stwierdzić należy, że omówione przez Sąd I instancji dowody pośrednie nie pozwalają w sposób jednoznaczny przyjąć, że do przejęcia gospodarstwa doszło wbrew woli właścicieli. Wątpliwość ta nie pozwala uznać, że badana decyzja została wydana sposób oczywisty z rażącym naruszeniem art. 28 ust.1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz z rażącym naruszeniem art. 61 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.