II SA/Kr 1219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2012 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję Wojewody z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Starosta O. decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak [..] wydaną na podstawie art.142, art.136 ust.3, art.137 ust. 1, art.138 ust.1, art.139, art.140 ust. 1,2,3,4, art.216 ust.1, art.217 ust.2 i art.227 i art.96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 2010 r. Nr 102, poz.651 - tekst jednolity z późn.zm. ) oraz art.104 k.p.a. – orzekł w punkcie I. o zwrocie nieruchomości, położonej w jedn. ewid. O. , obręb [...] , stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. , oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0281 ha, [...] o pow. 0,0139 ha, objętej [...] na rzecz: M.T. c. J. i K. w udziale 180/240 części, T.T. s.L. i K. w udziale 12/240 części, S.T. s. L. i K. w udziale 12/240 częśc G.C. c. L. i K. w udziale 12/240 części, L.B. c. L.i M. w udziale 3/240 części, J.S. c. L. i M. w udziale 3/240 części, H.S. s. L. i M. w udziale 3/240 części, D.M. c. L. i M. w udziale 3/240 części, S.T. c. J. i J. w udziale 4/240 części, A.W. c. M. i S. w udziale 4/240 części A.M. c. M. i S. w udziale 4/240 części, oraz zobowiązał osoby wymienione w pkt. I do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 43.151,50 złotych, co stanowi kwotę równą 50% wartości rynkowej nieruchomości w następujący sposób: M.T. - kwotę 32.364,50 złotych, T.T. , S.T. G.C. , - każdy po 2.158,00 złotych, L.B. , J.S. , H.S., D.M. - każdy po 539,00 zł, S.T. , A.W., A.M. , - każdy po 719.00 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że przejęcie nieruchomości położonej w O. stanowiącej własność M.T. i C.T. na prawach wspólności ustawowej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0658 ha zabudowanej domem mieszkalnym oraz szopą i garażem na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 7 lutego1989 r. Rep.[...] na cele przebudowy drogi krajowej nr [...]. C.T. zmarł a spadek po nim nabyli: żona M.T. -60/240 części, T.T. -12/240 części, S.T. -12/240 części, G.C. - 12/240 części, L.B. -3/240 części, J.S. -3/240 części, H.S. -3/240 części, D.M. - 3/240 części, S.T. -4/240 części, A.W. - 4/240 części, A.M. - 4/240 części. Wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej KW [...] i wpisana na Skarb Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. . Na podstawie operatu nr [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0377 ha, [...] o pow. 0,0281 ha. Następnie Starosta wskazał, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości określa rozdział 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art.136 ust.3 w/w ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części; jeżeli stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art.140. Przeprowadzone postępowanie dowodowe, a zwłaszcza oględziny nieruchomości dokonane w dniu 2 grudnia 2009 r. wykazały, że działka nr [...] i część działki nr [...] w ogóle nie została wykorzystana pod drogę krajową nr[...] . Ta część nieruchomości zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, murowanym, parterowym, zamieszkanym przez M.T. . Wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest ze wszystkich stron ogrodzona i nie została nigdy wydana na rzecz Skarbu Państwa. Od strony drogi krajowej nr [...] . ogrodzenie z siatki metalowej wykonano na murze oporowym. Pozostała część działki nr [...] od muru oporowego do krawędzi jezdni jest wyasfaltowana. Poszukiwania planu realizacyjnego w archiwach nie dały rezultatu. Odszukano jedynie decyzję Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września1988 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny wraz z kserokopią załącznika. Załącznik ten nie jest opatrzony pieczątkami i nie spełnia cech dokumentu. Organ uznał, że cel wykupu przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Nieruchomość ta nigdy nie została objęta w posiadanie przez Skarbu Państwa lecz była i jest nadal w użytkowaniu M.T. . Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zawnioskowana do zwrotu działka nr [...]i część działki nr [...] spełnia kryteria nieruchomości, którą można uznać za zbędną w rozumieniu art.137 ust. 1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji należało dokonać podziału działki nr [...] celem wydzielenia części zawnioskowanej do zwrotu. Organ wskazał też, że podstawie operatu nr [...] wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0139 ha podlegającą zwrotowi. W myśl art.140 ust. 1 w/w ustawy, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (w tym przypadku zostało jedynie wypłacone odszkodowanie). Zgodnie z art.140 ust.2 cyt. ustawy, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art.217 ust.2, nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Art.140 ust.4 stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie ustalone stosownie do ust.2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. W ostatniej części uzasadnienia Starosta przedstawił sposób wyliczenia odszkodowania za wywłaszczenie, podlegającego zwrotowi. Poinformował też, że zgodnie z art. 138 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc w terminie odwołanie, zaskarżając rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu działki nr [...] oraz rozliczeń z tego tytułu i zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez nie wyjaśnienie innymi dostępnymi dowodami jaki był cel przymusowego wykupu nieruchomości, naruszenie art. 77 poprzez błędną i jednostronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nadto naruszenie prawa materialnego - art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez zwrot drogi krajowej na rzecz osób fizycznych, skoro droga taka może stanowić tylko własność Skarbu Państwa i istnieje zakaz obrotu tego typu nieruchomościami z dopuszczeniem przeniesienia własności tylko między podmiotami wymienionymi w art. 2a powołanej ustawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny jaki był cel przymusowego wykupu nieruchomości. Okoliczności te nie mogą być przedmiotem domniemań, a na organie administracji prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności w celu dotarcia do prawdy obiektywnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] powstała z podziału działki [...] została zużyta na wykonanie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Na tę okoliczność wskazuje wpis w księdze wieczystej nr[...] , wypis i wyrys z ewidencji gruntów oraz znajdująca się w aktach mapa satelitarna. Skoro działka ta stanowi pas drogi krajowej, to nie może być przedmiotem podziału i zwrotu. Naruszałoby to kompetencje organów państwowych o właściwości szczególnej, skoro art. 18 ust. 1 pkt 1l ustawy o drogach krajowych stanowi, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje zadania zarządcy dróg krajowych. Wpis w księdze wieczystej oznacza, że przedmiotowe działki są w trwałym nieodpłatnym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Skoro tak, to bez uchylenia tego zarządu z przyczyn wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami inne organy państwa nie mogą tego typu nieruchomościami dysponować, w tym zwracać spadkobiercom i byłym właścicielom jako zbędne. Nie jest sprzeczne z tym co wywiedziono wyżej, iż na przedmiotowej działce będącej pasem drogowym drogi krajowej posadowiony jest budynek. Taki przypadek przewiduje art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Taka sytuacja niewątpliwie istniała ponad 20 lat temu, kiedy to natężenie ruchu było znacznie mniejsze i zarządca drogi zdecydował się ze względów społecznych pozostawić budynek modernizując drogę. Obecnie zarządca drogi posiada dokumentację na następną modernizację drogi na tym odcinku i konieczne jest wyburzenie budynku, ponieważ stoi on na łuku drogi i w każdej chwili może dojść do katastrofy poprzez wjechanie rozpędzonego samochodu w budynek. Opróżnienie z obiektów budowlanych tego odcinka jest konieczne i dlatego budynki ani grunt w pasie drogowym nie może być przedmiotem zwrotu, choćby nawet byli właściciele nie wydali budynku. Pas drogowy jest istniejącą rzeczywistością, a byłoby absurdem twierdzenie, że droga w tym miejscu może się kończyć na zaasfaltowanej jezdni. Gdyby tak było, to przepisy techniczne w zakresie budowy dróg nie wymagałyby pasów drogowych szerszych niż jezdnia. W odwołaniu wskazano też, że działka nr [...] jest zbędna na cele drogowe i znajduje się poza pasem drogowym . Została jednak wykupiona jako tzw. "resztówka" Zgodnie z orzecznictwem "resztowki" jako wykupione nie trybie przymusu, lecz na wniosek byłych właścicieli nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi jednak na fakt, że nie jest ona potrzebna na cele drogowe, w tym zakresie strona skarżąca wskazała, że nie zaskarża decyzji. ' Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., znak [...] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony pkt I decyzji Starosty O. z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] o pow. 0,0139 ha, położonej w jedn. ewid. [...] obręb [...] a w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zobowiązaniu M.T. c. J. i K. , T.T. s. L. i K. , S.T. s .L.i K. , G.C. c. L. i K. , L.B. c.L. i M. , J.S. c.L. i M. , H.S. s.L. i M. , D.M. c.L. i M. , S. T. c.J. i J. , A.W. c.M. i S. , A.M. c.M. i S. , do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 80 959,00 zł odpowiadającej 50% aktualnej wartości rynkowej działki nr [...] położonej w jedn. ewid.[...] O. , a także działki nr [...] o pow. 0,0281 ha położonej w jedn. ewid. O. -M obręb O. , zwróconej ostatecznym w tej części pkt I decyzji Starosty O. z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [...] , powiększonej o kwotę o i jaką wzrosła wartość w/w działek, na skutek działań podjętych bezpośrednio po wywłaszczeniu nieruchomości, w następujący sposób: a) M. T. c. J. i K. - do zwrotu kwota 60 719,25 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 180/240 części, b) T. T. s. L. i K. - do zwrotu kwota 4 047,95 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 12/240 części, c) S.T. s. L. i K. - do zwrotu kwota 4 047,95 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 12/240 części, d) G.C. c. L. i K. - do zwrotu kwota 4 047,95 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 12/240 części, e) L.B. c. L. i M. - do zwrotu kwota 1011,99 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 3/240 części, f) J.S. c. L. i M. - do zwrotu kwota 1011,99 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 3/240 części, g) H.S. s. L. i M. - do zwrotu kwota 1011,99 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 3/240 części, h) D.M. c. L. i M. - do zwrotu kwota 1011,99 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 3/240 części, i) S.T. c. J. i J. - do zwrotu kwota 1 349,31 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 4/240 części, j) A.W. c. M. i S. - do zwrotu kwota1 349,31 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 4/240 części, k) A.M. c. M. i S. - do zwrotu kwota 1349,31 zł odpowiadająca udziałowi w wysokości 4/240 części, orzekając, że należności określone w pkt II podpunkty: a,b,c,d,e,f,g,h,i,j,k należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna, na konto Starostwa Powiatowego w O. , zaś w razie zwłoki w uiszczeniu należności naliczone zostaną odsetki ustawowe na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym oraz wskazując, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej i zatwierdza podział nieruchomości położonej w O. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0377 ha (operat[...] Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę j est kwestia zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0139 ha, położonej w jedn. ewid. [...] obręb [...] oraz rozliczeń z tytułu jej zwrotu, a także rozliczeń z tytułu zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0281 ha położonej w jedn. ewid. O. –M. obręb O. , gdyż jak wynika z treści odwołania, tylko w zakresie zwrotu działki nr [...] (oraz rozliczeń z tego tytułu) została ona zaskarżona przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. . Powyższe oznacza, iż w pozostałym zakresie tj. pkt I w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] decyzja Starosty O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. Wojewoda zauważył, iż co do zasady decyzja o zwrocie nieruchomości zawiera dwa nierozerwalne ze sobą związane elementy: rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania. Jest to jednak jedno, powiązane wzajemnymi uwarunkowaniami postępowanie, w którym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Wojewoda stwierdził, iż orzeczenie w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji o rozliczeniach z tytułu zwracanej nieruchomości łącznie dla obydwu zwracanych działek, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest zwrot tylko jednej z nich, zaś ze względu na stan zagospodarowania tychże działek obejmujący m.in. znajdujący się na części każdej z nich jeden budynek mieszkalny, a także sposób ich wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest możliwym dokonanie przez organ rozdzielenia, jakie części oszacowanych kwot odnoszą się tylko do działki nr [...] co przy jednoczesnej stwierdzonej wadliwości dokonanych przez Starostę O. rozliczeń, znalazło wyraz w rodzaju podjętego przez tutejszy organ rozstrzygnięcia (punkt II niniejszej decyzji) tj. uchyleniu całości pkt II, III, IV, V i VI orzekających właśnie o rozliczeniach z tytułu zwrotu obydwu działek i orzeczeniu w tym zakresie zgodnie ze stanem faktycznym i przepisami prawa. Odnosząc się do zaskarżonej części pkt I decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] tj. zasadności zwrotu działki nr [...] organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Niewątpliwie bowiem w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby. Po drugie zaś w/w nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewoda zauważył, że zadaniem organu, prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie przesłanek zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Z uwagi na powyższe, jak również wobec faktu, iż z treści umowy sprzedaży z dnia 7 lutego 1989 r. Rep. [...] jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa na cel przebudowy drogi krajowej nr[...] , jako bezzasadne należy ocenić twierdzenie, iż "organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny jaki był cel przymusowego wykupu nieruchomości". Jednocześnie odnosząc się do zarzutów, jakie odwołująca skierowała w zakresie prawidłowości przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego, Wojewoda zauważył – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, a organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przy czyny takiej ich oceny, -po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Wobec powyższego, jak również z protokołu z przeprowadzonych przez Starostę O. w dniu 2 grudnia 2009 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż jest ona w całości w sposób trwały ogrodzona, a także zabudowana tym samym budynkiem mieszkalnym, który był w tym miejscu jeszcze przed jej nabyciem przez Skarb Państwa, jednoznacznie wynika, iż cel nabycia działki nr [...] określony jako "przebudowa drogi krajowej nr[...] , nigdy nie został zrealizowany na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działce. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, iż ma świadomość, że zgodnie z ukształtowanym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znaj dowala się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot. Jednocześnie jednak organ administracji publicznej podczas oceny całokształtu dowodowego musi kierować się zasadami logicznego rozumowania. W tym kontekście, mając na uwadze w/w dowody, jako absurdalne należałoby uznać twierdzenie, iż na przedmiotowej działce cel jej nabycia tj. przebudowa drogi krajowej, mógł zostać w latach 1989-1999 zrealizowany. Odnosząc się do stwierdzenia odwołującej, iż "wpis w księdze oznacza, że przedmiotowe działki są w trwałym nieodpłatnym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zatem bez uchylenia tego zarządu z przyczyn wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami inne organy państwa nie mogą tego typu nieruchomościami dysponować, Wojewoda wskazał, że art. 138 ust. 1 wyraźnie stanowi, iż jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stalą się ostateczna. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Jeśli natomiast chodzi o podniesiony przez stronę skarżącą argument, iż działka nr [...] powstała z podziału działki[...] została zużyta na wykonanie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] , Wojewoda zauważył, iż wbrew tym twierdzeniom brak jest przeszkód, by zwrócić tę część zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości, która nie wchodzi w skład pasa drogowego. Jednocześnie jednak organ odwoławczy stwierdził, że zmuszony był do uchylenia tej części decyzji Starosty O. z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [...] w której orzeczono o wysokości rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości. Przede wszystkim jako działanie błędne i pozbawione podstawy prawnej ocenił stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż nakładów nie wzięto pod uwagę, gdyż nie zostały poczynione przez Skarb Państwa ani GDDKiA , a w konsekwencji odstąpienie od tego by przy ustalaniu kwoty, jaką wnioskodawcy winni zwrócić na rzecz Skarbu Państwa, brać pod uwagę także kwotę o jaką wartość nieruchomości wzrosła po jej wywłaszczeniu, Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 3 ustawy i gospodarce nieruchomościami). Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez koso - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawce lub najemcę) - zostały poczynione nakłady na nieruchomości. Po drugie, zdaniem Wojewody, na uwadze należy mieć również, iż zgodnie z treścią powołanego przez organ I instancji art. 217 ust. 2 ugn osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Wobec powyższego, jako zupełnie niezrozumiałe ocenić należy zobowiązanie wnioskodawców do zwrotu 50% nie aktualnej wartości nieruchomości, lecz jej wartości z dnia wywłaszczenia. Dodatkowo organ drugiej instancji zauważył, iż Starosta O. błędnie zwaloryzował kwotę ustalonego w 1989 r. odszkodowania. Wobec powyższego, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, organ odwoławczy zobowiązał wnioskodawców do zwrotu kwoty 55 754 zł stanowiącej 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości (111 508 zł) powiększonej o kwotę o jaką zwiększyła się wartość tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu (25 205 zł), co w efekcie dało kwotę 80 959 zł. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie : - art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie organów I i II instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. ustawy o drogach publicznych poprzez orzeczenie w odniesieniu do gruntu stanowiącego pas drogi krajowej, który to grunt jest wyłączony z obrotu cywilnego, - art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nie uwzględnienie przy orzekaniu, - przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i mało precyzyjne uzasadnienie decyzji w zakresie motywów zwrotu. Powołując się na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Starosta O. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. orzekł o zwrocie na rzecz byłej właścicielki i spadkobierców C.T. działek nr [...] i [...] orzekając równocześnie o zwrocie odszkodowania. Działka nr [...] została nabyta na wniosek właścicieli jako tzw. "resztówka' bowiem nie była objęta planem realizacyjnym przebudowy drogi nr [...] Ten rodzaj nieruchomości nabyty na wniosek byłych właścicieli nie może być przedmiotem zwrotu i w tym zakresie decyzja I instancji dotknięta jest wadą nieważności. Skarżąca jednak nie miała interesu prawnego w skarżeniu decyzji w tym zakresie, bowiem nieruchomość ta nie miała być wykorzystana na cel publiczny tj. przebudowę drogi krajowej nr[...] . . Został zaskarżony do Wojewody zwrot działki nr [...] , która to działka została wydzielona z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] po jej modernizacji. Organ II instancji nie rozpatrzył zarzutów strony skarżącej stwierdzając jednym zdaniem, że ta część nieruchomości nie została zużyta na cel uzasadniający wywłaszczenie , skoro od nabycia aktem notarialnym do obecnej chwili na działce istnieje budynek, w którym mieszka M.T. . Organ nie wziął pod uwagę, że zagadnienie związane z nie wydaniem przez byłą właścicielkę budynku jest sprawą cywilną i toczy się w innym trybie. Nabyta w dniu 7 lutego 1989r. działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] przeznaczoną pod pas drogowy i [...] , która miała zostać przy dotychczasowych właścicielach. Działka nr [...] została wykorzystana w sposób zgodny z celem nabycia tj. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. - poprzednik prawny skarżącego , w oparciu o decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny wykonała modernizację tego odcinka drogi krajowej. Organ II instancji nie zbadał zarzutu, że zarządca drogi ma możliwość pozostawienia w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych z drogą, jeżeli nie powodują one utrudnień w ruchu. Taki przypadek sanuje art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro przepis prawa daje taką możliwość, to trudno przyjąć, że pas drogowy w tym miejscu nie istnieje. W księdze wieczystej również figuruje działka nr [...] jako droga. Pas drogowy widnieje w ewidencji gruntów. Pas drogowy nie może być przedmiotem obrotu, a zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest przeniesieniem prawa własności ze Skarbu Państwa na rzecz osób fizycznych. Powołując się na orzecznictwo strona skarżąca wskazała, że jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publiczne do określonej kategorii. Zajęcie nieruchomości/wywłaszczonej na cel, który nie został zrealizowany/ pod drogi publiczne, stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. W zaskarżonej sprawie nieruchomość została nabyta w celu rozbudowy drogi krajowej nr [...] i cel ten został zrealizowany, pomimo, że w pasie drogowym pozostał budynek, który nie zagrażał bezpieczeństwu ruchu. Obecnie, z uwagi na zwiększenie natężenia ruchu i konieczność zainstalowania urządzeń ochrony środowiska konieczne jest wyburzenie budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Jedną z podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego jest stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Na wstępie trzeba podkreślić, że decyzja organu pierwszej instancji obejmowała swoim zakresem kwestię zwrotu wywłaszczonych działek nr [...] i nr[...] . Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła odwołanie wyłącznie w zakresie orzeczenia o zwrocie działki nr [...] Decyzja organu pierwszej instancji w odniesieniu do działki nr [...] , jako niezaskarżona w ustawowym terminie i trybie, stała się ostateczna. Rozstrzygnięcie w tej części nie zostało zatem objęte skargą do sądu administracyjnego i nie podlega sądowej kontroli w niniejszej sprawie. Przechodząc do rozważań na temat prawidłowości decyzji Wojewody w zaskarżonym zakresie, należy stwierdzić, że kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Wyjaśnienie pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ustawodawca zawarł w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy zwrócić uwagę, że powołane przepisy są podstawowymi, lecz nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. M. in. w myśl art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie można w końcu, zwłaszcza w kontekście niniejszej sprawy, pominąć art. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W orzecznictwie przyjmuje się – wskazując właśnie na treść art. 2 u.g.n. – że roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Inną ustawą w rozumieniu art. 2 u.g.n. jest między innymi ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Art. 2a tejże ustawy (dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm. zm.) przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne-własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Orzecznictwo sądowe uznaje ten przepis za normę określającą strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Wskazuje się też słusznie, że uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze. zm.), stosownie do której nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być one zatem przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011r., sygn. akt I OSK 649/11, Lex Omega nr 1149411). Rozważenia w niniejszej sprawie wymaga również zakres pojęcia "droga". Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Stosownie zaś do art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania droga. Decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego liniami granicznymi gruntu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 października 2011r.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jak wynika z przepisu art. 20 ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych. W mapie ewidencyjnej zaznacza się m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, co wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z kolei według § 67 rozporządzenia drogi (symbol "dr") należą do grupy użytków - tereny różne. Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych 5 dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, iż - normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Podkreślić nadto należy, że organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta oraz że zmiana danych objętych ewidencją może być dokonana tylko przez ten organ, podstawą zaś takiej zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu (por.: art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1-3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Dlatego też organ administracji publicznej w innym postępowaniu nie może samodzielnie dokonywać oceny, czy określony grunt stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalenia takiego może dokonać wyłącznie na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 860/10, Lex Omega nr 753669). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nieruchomość, której zwrotu dotyczy postępowanie, oznaczona była pierwotnie jako działka nr [...] w jednostce ewidencyjnej O. –M. w obrębie O. . Uległa ona podziałowi na działki nr [...] i [...] Działka nr [...] o powierzchni 0.0377ha jest – zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów (k. [...] akt organu pierwszej instancji) oznaczona jako budowlana (B) oraz drogowa (dr). Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że powierzchnia o oznaczeniu działki budowlanej wynosi 0.0093ha, natomiast powierzchnia drogi na tejże działce wynosi 0.0284ha. Działka nr [...], również powstała wskutek podziału działki [...], pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy na obecnym jej etapie, co wskazano powyżej. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji sporządzony został w dniu 14 października 2011r. operat szacunkowy. Zawierał on projekt podziału działki nr [...](k. [...] akt organu pierwszej instancji). W projekcie tym wskazano, że działka nr [...] ma ulec podziałowi na działki: nr[...] , oznaczoną jako budowlana "B" o powierzchni 0.0139ha oraz nr [...]oznaczoną jako droga "dr" o powierzchni 0.0238ha. Podział zgodnie z tym projektem został zatwierdzony decyzją Starosty O. z dnia 29 grudnia 2011r., znak [...]zwracającą m. in. działkę oznaczoną nr [...] . W tym zakresie Wojewoda w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że zaproponowany w operacie szacunkowym i zatwierdzony przez organy administracji publicznej podział działki nr [...] nie odpowiadał treści zapisów w ewidencji gruntów. Powstała w wyniku podziału działka nr [...] oznaczona jako droga "dr", posiadała bowiem powierzchnię mniejszą (0.0238ha) niż w ewidencji gruntów przewidziano dla drogowej części działki nr [...] (0.0284ha). W tej zatem części organy administracji publicznej, orzekające w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w nieuprawniony sposób orzekły o zwrocie nieruchomości, która w ewidencji gruntów nadal figuruje jako droga. Nawet jeżeli stan faktyczny w dacie orzekania odbiegał od stanu prawnego, ujawnionego w ewidencji gruntów, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie było trybem właściwym dla dokonania zmian w tej ewidencji i w tym trybie zmiana powierzchni stanowiącej drogę "dr" nie było dopuszczalne. Naruszone zatem zostały art. 2a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 u.g.n., z których – jak wykazano powyżej – wynika zakaz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Naruszenie tych przepisów prawa materialnego miało ewidentny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny był obligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody. Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na szereg zarzutów, podniesionych w skardze. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy stwierdzić, że nie znajduje uzasadnienia podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, jakoby działka nr [...] została nabyta na wniosek jej właścicieli jako "resztówka". Pomijając nawet podniesiony w skardze fakt, że decyzja w tym zakresie nie została zaskarżona, trzeba wskazać, iż żaden dokument w aktach sprawy nie wskazuje na taki sposób nabycia wymienionej działki. Rozpatrując sprawę ponownie organ drugiej instancji winien mieć na uwadze, że nie posiada kompetencji do samodzielnej zmiany przeznaczenia nieruchomości, uwidocznionego w ewidencji gruntów. Zmiana taka może być dokonana wyłącznie przez organ właściwy i w odrębnym postępowaniu. Jeżeli istotnie stan faktyczny sprawy jest taki, że nie cała powierzchnia drogi "dr" (0.0284ha) stanowi obecnie pas drogowy, rzeczą Wojewody będzie zainicjowanie postępowania przed organem właściwym w sprawach ewidencji gruntów. Dopiero jeżeli w takim postępowaniu dokonana zostanie zmiana powierzchni drogi "dr" w taki sposób, jak zaproponowano w operacie szacunkowym, możliwy też będzie zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z tą propozycją. W każdym jednak razie organ, orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, związany będzie treścią aktualnych zapisów w ewidencji gruntów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podstawę prawna orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.