I OSK 970/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1383/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1383/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że J. M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 1 czerwca 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...], Starosta [...] orzekł o uznaniu J. M. za osobę bezrobotną z dniem 1 czerwca 2009 r. Decyzją z tego samego dnia znak [...] Starosta [...] przyznał J. M. uzupełnienie prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Następnie w dniu [...] listopada 2009 r., znak [...], Starosta [...] orzekł o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na to, że skarżący wyczerpał okres pobierania zasiłku. W dniu 13 maja 2010 r. Starosta [...] skierował J. M. na szkolenie do [...] Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w [...] w celu odbycia szkolenia pt.: "Obsługa i eksploatacja instalacji elektrycznych i elektroenergetycznych do napięcia 15 KV". Szkolenie odbywało się w dniach od 17 do 28 maja 2010 r. Starosta [...] zobowiązał się do sfinansowania kosztów szkolenia. Wraz z rozpoczęciem szkolenia skarżący został poinformowany o obowiązkach osoby uczestniczącej w szkoleniu, m.in. o każdorazowym usprawiedliwieniu nieobecności na zajęciach szkoleniowych w terminie 2 dni od daty jej wystąpienia oraz obowiązku zwrotu kosztów szkolenia w przypadku nie ukończenia go z własnej winy, chyba że powodem nie ukończenia szkolenia będzie podjęcie pracy. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta [...] przyznał J. M. stypendium w związku z rozpoczęciem szkolenia w wysokości 120% zasiłku dla osoby bezrobotnej. Pismem z dnia 28 maja 2010 r. [...] Izba Rzemiosła i Przedsiębiorczości poinformowała Powiatowy Urząd Pracy w [...], że J. M. był nieobecny w dniach od 24 do 27 maja 2010 r. na szkoleniu. Z powodu niedostatecznej frekwencji na zajęciach J. M. nie został dopuszczony do egzaminu na uprawnienia SEP. W wyniku tego Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415) orzekł o pozbawieniu J. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 24 maja 2010 r., z powodu przerwania szkolenia z własnej winy. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], Starosta [...] orzekł o utracie przez skarżącego prawa do stypendium od dnia [...] maja 2010 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], zobowiązał skarżącego do zwrotu kosztów szkolenia w kwocie 708,30 zł. Po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], pozbawiającej statusu bezrobotnego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że ostatnią datą, przy której widnieje podpis skarżącego na liście obecności jest dzień 21 maja 2010 r., a skarżący został poinformowany o tym, że każdorazowa nieobecność na zajęciach winna być usprawiedliwiona zaświadczeniem lekarskim. Przyjęcie do wiadomości tych zasad skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. W ocenie organu odwoławczego nieobecność nieusprawiedliwiona w sposób wymagany przepisami prowadzi w konsekwencji do uznania za przerwanie przez bezrobotnego szkolenia z własnej winy. Na skutek skargi J. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1086/10, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...]. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę organ przeoczył zawarty w odwołaniu wniosek o wyłączenie organu. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie odwołania oraz ocena decyzji organu pierwszej instancji, bez rozstrzygnięcia o wniosku o wyłączenie tego organu od prowadzenia sprawy, było przedwczesne i niedopuszczalne. O ile bowiem organ ten podlegałby wyłączeniu, organ odwoławczy byłby zobowiązany ocenić decyzję w pierwszej kolejności jako wydaną przez organ podlegający wyłączeniu, zatem uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wyniki postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak [...], ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że z dołączonych do akt list obecności wynika jednoznacznie, że w dniach od 24 do 27 maja 2010 r. skarżący był nieobecny na szkoleniu. Obok nieobecności widnieje adnotacja "nieobecność usprawiedliwiona – indywidualny tok nauczania" oraz własnoręczny podpis skarżącego. Nadto organ odwoławczy przypomniał, że skarżący został pouczony o obowiązku usprawiedliwienia każdej nieobecności zwolnieniem lekarskim, zaś nieobecność nieusprawiedliwiona będzie uznana za przerwanie szkolenia z własnej winy. Organ podkreślił, że szkolenie nie przewidywało indywidualnego toku nauczania, a rejestracja osoby bezrobotnej jest czynnością dobrowolną, jednak w przypadku jej dokonania, bezrobotny musi mieć świadomość swoich obowiązków i konsekwencji w wypadku ich niewypełnienia. Oddalając skargę J. M. na powołaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w myśl art. 33 ust 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który z własnej winy przerwał staż, szkolenie, przygotowanie zawodowe w miejscu pracy lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia przerwania na okres wskazany w pkt 3 ustawy. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają definicji użytych w art. 33 ust. 4 pkt 4 i 7 pojęć: "uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa" i "własnej winy w przerwaniu szkolenia". Rozumienie tych pojęć wyjaśniane jest w orzecznictwie sądowym. Uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego. Uzasadniona przyczyna każdorazowo musi poddawać się weryfikacji. Ustalenie jej wystąpienia należy do organu prowadzącego postępowanie. Podobnie w odniesieniu do wystąpienia przesłanki, o której stanowi art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie w sposób obiektywny jej wystąpienia w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Wina bezrobotnego rozumiana jest jako naganny stosunek psychiczny osoby do podejmowanego działania, uzewnętrzniający się w podjęciu lub zaniechaniu podjęcia określonych czynności i wyrażający się poprzez lekkomyślność albo niedbalstwo. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący, po wyczerpaniu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, został skierowany przez Starostę [...] na szkolenie do [...] Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w [...], celem odbycia szkolenia, które odbywało się w dniach od 17 do 28 maja 2010 r. i miało być zakończone egzaminem. Koszty szkolenia ponosił Starosta [...]. Skarżący został poinformowany o obowiązku każdorazowego usprawiedliwienia nieobecności na szkoleniu, odpowiednim zwolnieniem lekarskim w terminie 2 dni od daty jej wystąpienia oraz o obowiązku zwrotu kosztów szkolenia w wypadku nieukończenia tego szkolenia z własnej winy, chyba, że powodem nieukończenia szkolenia będzie podjęcie przez skarżącego pracy. Skarżący nie wykonał nałożonego nań obowiązku ukończenia szkolenia, gdyż w dniach od 24 do 27 maja 2010 r. był nieobecny na zajęciach, na skutek czego nie został dopuszczony do egzaminu. We wskazanym terminie skarżący nie usprawiedliwił swojej nieobecności stosownym zwolnieniem lekarskim. Na dołączonej do akt liście skarżący wpisał adnotację "nieobecny usprawiedliwiony – indywidualny tryb nauczania" i się pod nią podpisał. Sąd nie dał wiary skarżącemu, że nie jest to jego podpis, gdyż wiarygodność tego podpisu skarżący zakwestionował dopiero na etapie skargi do Sądu, wcześniej zaś podnosił, że zrealizował cały zakres szkolenia objęty harmonogramem. Rozszerzył ponadto zakres szkolenia o zagadnienia takie jak "elektryczne urządzenia przeciwwybuchowe i elektryczna sieć trakcyjna," co do których zauważył, że były wątpliwości, czy są objęte zakresem szkolenia. Stwierdził ponadto, że przyczyny nieobecności na zajęciach wynikają z relacji interpersonalnych i organizacyjnych szkolenia. Po przedstawieniu prowadzącemu świadectw kwalifikacyjnych został poinformowany, że może podpisać się na liście i nie przychodzić aż do dnia egzaminu, swoją nieobecność uzgodnił z prowadzącym szkolenie. Tymczasem, szkolenie nie przewidywało indywidualnego toku nauczania, a ponieważ skarżący nie przedstawił w ciągu dwóch dni od dnia nieobecności stosownego zwolnienia lekarskiego, ani też nie podjął pracy, organ prawidłowo uznał, że skarżący z własnej winy przerwał szkolenie. W konsekwencji Starosta [...] prawidłowo, działając zgodnie z art. 33 ust 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pozbawił skarżącego statusu bezrobotnego. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1383/11, J. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez rozpatrzenie przez Sąd wyłącznie zarzutów sformułowanych w toku postępowania przez skarżącego oraz brak skontrolowania przez Sąd prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organów obu instancji, tj. w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, brak sprawdzenia przez Sąd prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonych decyzji, brak sprawdzenia rzeczywistej treści pouczeń doręczonych skarżącemu wraz ze skierowaniem na szkolenie, brak uwzględnienia, że już na etapie postępowania administracyjnego, skarżący podnosił, że nie podpisał się pod informacją "nieobecność usprawiedliwiona — indywidualny tok nauczania" (strona 5 odwołania), brak uwzględnienia przez Sąd, że decyzje organów obu instancji nie zostały uzasadnione w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, - art. 133 § 1 ppsa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, tj. oświadczenia skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji Starosty [...], z którego wynikało, że rzeczywiście na liście obecności obok swojego nazwiska umieścił uwagę "nieobecność usprawiedliwiona - indywidualny tok nauczania", natomiast zakwestionował fakt złożenia podpisu pod tą informacją, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że skarżący zakwestionował wiarygodność podpisu dopiero na etapie postępowania sądowego, - art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd przyczyny nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów oraz ograniczenie się do lakonicznego sformułowania, że organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny tego materiału oraz, że w wydanych decyzjach organy w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia stanu faktycznego, wskazały przepisy, które miały zastosowanie w sprawie, prawidłowo interpretując ich treść, podczas gdy z treści zaskarżonego orzeczenia w żaden sposób nie wynika, aby Sąd dokonał kontroli zaskarżonych decyzji w tym zakresie, a równocześnie treść decyzji wskazuje na okoliczność przeciwną, - art. 134 i art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 106 § 3 i art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 217 kpa poprzez brak rozpoznania przez Sąd zawartych w skardze wniosków o przeprowadzenie dowodów złożonych przez skarżącego, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak skontrolowania przez Sąd ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w zaskarżonej decyzji, w szczególności brak dokładnego zbadania, czy przerwanie szkolenia nastąpiło rzeczywiście z winy skarżącego, w sytuacji, gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że został zwolniony z udziału w zajęciach przez prowadzącego, a organ nie zbadał tej okoliczności (nie przeprowadził w celu jej zweryfikowania żadnych dowodów) wskazując jedynie, że: "brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt zwolnienia skarżącego z udziału w zajęciach przez prowadzącego", - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia przez Sąd rzeczywistej treści pouczeń doręczonych skarżącemu przy skierowaniu na szkolenie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że jedyną formą usprawiedliwienia nieobecności na szkoleniu było przedstawienie odpowiedniego zwolnienia lekarskiego w terminie 2 dni od nieobecności na szkoleniu, w sytuacji, gdy z treści znajdujących się w aktach sprawy pouczeń wynika, że skarżący był zobowiązany do usprawiedliwienia nieobecności w terminie dwóch dni (w pouczeniu nie wskazano ani formy, ani podstawy usprawiedliwienia), a w sytuacji gdyby podstawą nieobecności była choroba był zobowiązany przedłożyć stosowne zwolnienie lekarskie (a zatem jeżeli nieobecność była spowodowana inną przyczyną, wówczas brak było wymogu jej usprawiedliwienia za pomocą zwolnienia lekarskiego), - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak skontrolowania przez Sąd ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzenia, że skarżący ze swojej winy przerwał szkolenie, w sytuacji, gdy ani z treści zaskarżonej decyzji, ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika na podstawie jakich dowodów ustalono ten fakt, a w rezultacie nie wynika, że został spełniony stan faktyczny dający podstawę do wydania decyzji o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak uwzględnienia przez Sąd, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał wyczerpująco, wbrew wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 kpa, podstawy faktycznej decyzji, tzn. nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że nieobecność na szkoleniu nie została przez skarżącego usprawiedliwiona, na jakiej podstawie organ ustalił, że skarżący z własnej winy przerwał szkolenie, ograniczając się jedynie do wskazania że "brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt zwolnienia skarżącego z udziału w zajęciach przez prowadzącego", a także na jakiej podstawie organ uznał, że szkolenie nie przewidywało indywidualnego toku nauczania. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.,: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), poprzez przyjęcie, że pozbawienie statusu bezrobotnego może nastąpić jeżeli skarżący nie usprawiedliwił nieobecności na szkoleniu przedstawiając stosowne zwolnienie lekarskie, w sytuacji gdy skarżący nie został pouczony o obowiązku usprawiedliwienia swojej nieobecności na szkoleniu wyłącznie poprzez przedstawienie stosownego zwolnienia lekarskiego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że przerwanie szkolenia z winy bezrobotnego ma miejsce wówczas, gdy nieobecność na szkoleniu nie zostanie usprawiedliwiona odpowiednim zwolnieniem lekarskim. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy oraz rozwinięto argumentację zawarta w opisie zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjętym za materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia przerwania na okres wskazany w pkt 3. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo ustalił, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera definicji pojęcia: "z własnej winy przerwał szkolenie", użytego w art. 33 ust. 4 pkt 7. Sąd nie wskazał jednak podstawy prawnej, z której wynikałoby, że nieobecność skarżącego na szkoleniu może być uznana za usprawiedliwioną jedynie zwolnieniem lekarskim. Jakkolwiek bowiem zwolnienie lekarskie dokumentuje obiektywne przyczyny niestawiennictwa na szkoleniu, o tyle nieobecność na szkoleniu może być wywołana także innymi przyczynami niezależnymi od woli skarżącego, które również nie będą stanowiły winy skarżącego. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie dają podstaw do wyłączenia winy skarżącego – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji – w wypadku nieobecności na szkoleniu, jedynie za pomocą usprawiedliwienia tej nieobecności zwolnieniem lekarskim. Sąd błędnie więc zinterpretował art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, i w konsekwencji tego naruszył także – zarzucany w skardze kasacyjnej – art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa poprzez zaniechanie oceny wydanych decyzji administracyjnych przez pryzmat obowiązku organów wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla spełnienia przesłanek określonych w zastosowanym przez te organy art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.