II OZ 64/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/GL 1068/12 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi F. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu w kwestii wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na lokal gastronomiczny z salami bankietowymi przy pl. W. [...] w K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Filharmonia Śląska zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 15 października 2012 r., uzupełniając skargę podniosła, że brak pozytywnego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku spowoduje trudne do odwrócenia skutki, gdyż wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ (powołując się na zaskarżoną decyzję) pominie pomiary akustyczne. Okoliczność ta spowoduje, że ściany inwestycji będą za cienkie, wskutek czego imprezy tam organizowane będą zakłócać pracę Filharmonii. Uczestniczka postępowania B. N.-G. wnosząc o oddalenie wniosku wskazała, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja będąca przedmiotem wniosku nie podlega w ogóle wykonaniu, zatem wstrzymanie jej wykonania jest bezprzedmiotowe. Jest ona jedynie promesą i może być wydana nieograniczonej liczbie inwestorów. Jej konkretyzacja następuje na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas może wystąpić jedna z przesłanek wstrzymania wykonania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że pojęcie wykonania aktu administracyjnego w rzeczywistości dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego nałożone zostają na niego obowiązki. Sąd administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do tego, czy decyzja w sprawie warunków zabudowy może stanowić przedmiot wniosku zawartego w art. 61 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w kontekście problematyki jej wykonalności. W ocenie sądu I instancji, decyzja w tym przedmiocie stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stanowi ona dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości i jak słusznie zauważa strona skarżąca, jest jedną z przesłanek uzyskania, w odrębnym postępowaniu, pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że decyzja ta jest elementem procesu budowlanego pozostaje bez znaczenia dla faktu, że samodzielnie nie uprawnia ona do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Sąd przyjął, że ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody, można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że wymaga również zwrócić uwagę, że podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może stanowić argumentacja dotycząca zakłócenia prac Filharmonii na skutek wykonywania zamierzonej działalności lokalu gastronomicznego. O możliwości wystąpienia tego typu zdarzenia można mówić dopiero właśnie na etapie użytkowania obiektu budowlanego. Nadto, w ocenie Sądu I instancji, zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że zaskarżony akt może naruszać prawo poprzez brak umieszczenia w nim wymogu, który chroniłby stronę skarżącą przed uciążliwym hałasem. O ewentualnym naruszeniu prawa i skutkach prawnych tego naruszenia Sąd rozstrzyga bowiem w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/GL 1068/12, na podstawie art. 61 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Filharmonia Śląska w Katowicach, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 61 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 130 §1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię, odmowę jego zastosowania i niewstrzymanie wykonalności decyzji objętej skargą. Sąd I instancji błędnie uznał, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy nie nadaje się do wykonania w drodze egzekucji, to niemożliwym jest, żeby wstrzymać jej wykonalność – podczas gdy "wykonanie" decyzji należy rozumieć szeroko, jako "wywoływanie skutków prawnych". Powyższe naruszenie prawa procesowego, jest w ocenie skarżącej skutkiem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i zrównanie ze sobą dwu pojęć: "nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich" oraz "nie nadaje się do wykonania". Na podstawie art. 185 §1 w związku z art. 197 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w §1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Co do zasady, prawdopodobieństwo zaistnienia szkody lub powstania trudnego do odwrócenia skutku powinno wynikać z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie powyższego jest zasadne przede wszystkim w sytuacji, gdy skonkretyzowanie potencjalnych - szkody lub trudnego do odwrócenia skutku przez sam Sąd, jest utrudnione chociażby ze względu na rodzaj zaskarżonego aktu lub ilość uczestników postępowania w sprawie (chodzi o ich ewentualne szkody lub trudne do odwrócenia skutki, które mogą zaistnieć w związku z wykonaniem aktu lub czynności). Sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie może pomijać oczywistych, wynikających z akt sprawy okoliczności, które jednoznacznie przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonych aktu lub czynności, funkcjonujących w obrocie prawnym. Sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie ocenia legalności tej decyzji, nie ocenia także, czy konkretne wymogi, które w ocenie skarżącej powinny być zawarte w decyzji, mogą w takiej decyzji w ogóle być zawarte na podstawie przepisów obowiązującego prawa. W sprawie, skarżąca wywodziła, że bliskość przedmiotowej inwestycji, a także jej charakter, może utrudnić realizację szczególnych funkcji, jakie spełnia Filharmonia Śląska. Wywód jest logiczny. Trudno bowiem nie przyznać racji argumentowi, że budynek graniczący bezpośrednio z salami koncertowymi filharmonii, jeśli jest budynkiem o charakterze gastronomicznym, może mieć znaczenie dla działalności prowadzonej przez filharmonię. Z akt sprawy wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji, znajduje się na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków i zasad zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niemniej jednak, może ona stanowić podstawę, do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, również z zasady szybkości i sprawności działania organów administracji publicznej można wywieść, że wszelkie wady orzeczeń administracyjnych i ich ewentualne skutki, należy eliminować z obrotu prawnego, na możliwie najwcześniejszym etapie realizacji określonej inwestycji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest orzeczeniem w przedmiocie jej legalności. Ma za zadanie jedynie zapobieżenie powstania ewentualnych szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w związku z funkcjonowaniem decyzji w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 §2 oraz art. 61 §3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.