I SA/Rz 625/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Tomasz Smoleń /spr./ SO del. Jarosław Szaro Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2010 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej w skrócie ARiMR) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] dotyczącą przyznania K. K. płatności rolno środowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), § 2 ust. 1, § 7 pkt 2, § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 23 grudnia 2006 r., nr 368, poz 74 ze zm.), art. 15 ust. 1, art. 17, i art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L z 31 stycznia 2009 r. nr 30, poz. 16 ze zm.), w związku z art. 6 ust. 1, art. 57 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz UE L z 2 grudnia 2009, nr 316, poz. 65. ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2009 r. nr 116, poz. 975), art. 2 lit. p rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L z 20 lipca 2007, nr 189, poz. 1, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 17 marca 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek K. K. o przyznanie płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W obrębie płatności rolnośrodowiskowej K. K. ostatecznie po zmianach do wniosku dokonanych w dniach 30 lipca 2010 r. i 5 kwietnia 2011 r., zadeklarował realizację Pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne i w jego ramach: -Wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni działek rolnych wynoszącej 9,39 ha, -Wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni działek rolnych wynoszącej 20,04 ha. Upoważniona jednostka certyfikująca: Biocert Małopolska sp. z o.o. przekazała ARiMR wykaz producentów z dnia 29 października 2010 r., w którym potwierdziła spełnienie przez gospodarstwo K. K., wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2010, w następujący sposób: -Wariant nr 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 8,34 ha -Wariant nr 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 21,77 ha W dniu 28 lutego 2011 r., jednostka certyfikująca: Biocert Małopolska sp. z o.o. przekazała ARiMR zmianę do wykazu producentów na rok 2010, w którym potwierdziła spełnienie przez gospodarstwo K. K., wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2010, w następujący sposób: -Wariant nr 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 21,77 ha -Wariant nr 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 8,34 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku stwierdził, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności rolnośrodowiskowej wyniosła: w odniesieniu do Wariantu 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - 9,27 ha natomiast w odniesieniu do Wariantu 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - 19,73 ha i w dniu 3 czerwca 2011 r. wydał decyzję nr 0183-2011-001854 o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2010, przyjmując powierzchnię wskazaną przez jednostkę certyfikującą. Na skutek wniesionego odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił w całości wyżej wymieniona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wskazując, że z materiału dowodowego wynikło, iż błędnie zostały wyznaczone powierzchnie działek ewidencyjnych. Po uwzględnieniu powyższych wskazań decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości w wariancie 2.1 do powierzchni upraw rolniczych 8,34 ha, w wariancie 2.2 do powierzchni 20.04 ha, ponownie powołując się na dane dotyczące powierzchni określone w wykazie przedstawionym przez jednostkę certyfikującą. Od w/w decyzji strona wniosła w dniu 15 lutego 2012 r. odwołanie, w którym podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami jednostki certyfikującej. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał ją w mocy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organów K. K. wniósł skargę, w której zarzucił organom rażące naruszenie prawa polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy, pominięcie dowodów mających znaczenie dla sprawy, wybiórczego przedstawienia faktów i dostosowania do nich podstawy prawnej, braku wszechstronności zbadania sprawy poprzez zaniechanie zlecenia kontroli na miejscu, która powinna mieć decydujące znaczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyliczenia, których nieprawidłowość skarżący zarzuca oparte są na współgrających ze sobą systemach: "Systemie Informacji Geograficznej" oraz systemie identyfikacji działek rolnych LPIS. Podkreślając doskonałość tych systemów wskazał, że System Informacji Geograficznej składa się z ortoobrazów lotniczych i satelitarnych pozwala na dokonanie pomiarów z dokładnością kartografii w skali 1:10.000, podstawą zaś systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych ( działek odniesienia ) umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników w ramach systemów płatności. LPIS funkcjonuje w wersji wektorowej jako zintegrowana baza danych, w której została opracowana cyfrowa ortofotomapa dla powierzchni całego kraju oraz wektorowa ( numeryczna ) mapa granic działek ewidencyjnych. Dopełnieniem tego wszystkiego są kontrole administracyjne, które pozwalają na automatyczne wykrywanie nieprawidłowości na podstawie wcześniej wskazanych narzędzi informatycznych. Kontrole administracyjne na miejscu, nie są natomiast obligatoryjne, przeprowadzane są jedynie w stosunku do 5 % gospodarstw. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego jednostki certyfikującej, organ wskazał, że została ona powołana zgodnie z ustawą o rolnictwie ekologicznym przez Ministra Rozwoju Wsi, a zatem była w pełni umocowana, a skarżący wbrew podnoszonym zarzutom miał prawo zapoznać się ze sporządzonym przez nią wykazem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.- dalej w skrócie "P.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd uchyla decyzję w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.), przy czym nie jest związany wnioskami ani zarzutami formułowanymi w skardze. Dokonując kontroli w wyznaczonym zakresie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczył stwierdzonej przez organ powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania wnioskowanych płatności, która była mniejsza od zadeklarowanej i prowadziła w konsekwencji do przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. W ocenie Sądu stwierdzona przez organ powierzchnia działek nie wynikała w sposób oczywisty z dołączonych do akt dokumentów i nie dało się jej również wywieść z uzasadnienia decyzji. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U nr 33, poz. 262 ze zm.) płatność rolno środowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli: 1)został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2)łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie z kolei z § 7 pkt 2 tego rozporządzenia płatność rolno środowiskowa jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcje rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin. Te podstawowe wymogi zostały określona w § 3 rozporządzenia i w niniejszej sprawie nie były kwestionowane. Zgodnie natomiast z § 13 rozporządzenia, który w niniejszej sprawie będzie miał znaczenie, wysokość płatności rolnośrodowiskowej ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar użytku rolnego i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. To właśnie stwierdzone nieprawidłowości powierzchni stały się podstawą sporu. Nieprawidłowości dotyczyły działek rolnych zadeklarowanych w wariancie nr 2.1 uprawy rolnicze, oznaczonych literami J i N oraz w wariancie nr 2.2 działki o oznaczeniu literowym X. W wariancie 2.1 różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosiła 0,04 ha zaś w wariancie 2.2, 0,02 ha i w obu przypadkach mieściła się w granicach błędu pozwalającego na przyznanie płatności do powierzchni zadeklarowanej. Tymczasem organ powołując się na wykaz producentów sporządzony przez jednostkę certyfikującą powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności ustalił tylko w oparciu o ten wykaz i o ile w przypadku wariantu 2.2 powierzchnia ta była taka sama jak stwierdzona przez organ w wyniku kontroli o tyle w przypadku wariantu 2.1 była mniejsza o 1,01 ha i w związku z tym przyznał płatność w pomniejszonej wysokości. Nie wyjaśniając powyższych rozbieżności wskazał jedynie na to, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, wykaz ten ma charakter dokumentu urzędowego a strona poinformowana o rozbieżnościach nie ustosunkowała się do nich. W niniejszej sprawie w zakresie zasad postępowania zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Choć przepisy tej ustawy wprowadzają pewne odmienności od postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), rezygnują mianowicie z zasady ustalania prawdy obiektywnej a także z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jednak nakładają na organ obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego- art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z tego obowiązku w ocenie Sądu organy się nie wywiązały. Oparcie się jedynie na wynikach przedstawionych przez jednostkę certyfikującą bez odniesienia się do ustaleń dokonanych we własnym zakresie, zwłaszcza w przypadku znacznej rozbieżności nie czyni zadość tym wymaganiom. Nazwanie powyższego wykazu przez ustawodawcę dokumentem urzędowym nie czyni jeszcze z tego dokumentu królowej dowodów i nie pozbawia takiej mocy pozostałych zebranych w sprawie dokumentów, w tym wyników kontroli, ustaleń powierzchni na podstawie urządzeń informatycznych. Dokument urzędowy stanowi wprawdzie potwierdzenie okoliczności w nim zawartych, nie jest jednak niepodważalny. Ponadto analiza przepisów na podstawie, których jednostki certyfikujące wydają tego rodzaju wykazy rozporządzenie Rady (WE) 834/2007, ustawa o rolnictwie ekologicznym) skłania do przekonania, że zadaniem jednostek certyfikujących jest tylko i wyłącznie kwalifikowanie produktów na rynek rolnictwa ekologicznego a nie kwalifikowanie działek rolnych do płatności rolno środowiskowych przyznawanych przez AR i MR. Zgodnie z art. 28 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE ) 834/2007 każdy podmiot gospodarczy, który produkuje, przygotowuje, przechowuje lub przywozi z kraju trzeciego produkty w rozumieniu art. 1 ust. 2 lub który takie produkty wprowadza na rynek, przed wprowadzeniem na rynek jakiegokolwiek produktu jako produktu ekologicznego lub wyprodukowanego w okresie konwersji na rolnictwo ekologiczne zgłasza tę działalność właściwym organom państwa członkowskiego, w którym działalność ta jest wykonywana. Na terenie Rzeczypospolitej Polskiej takimi organami i jednostkami organizacyjnymi właściwymi w sprawach kontroli i certyfikacji w rolnictwie ekologicznym są jednostki certyfikujące, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym. Zgodnie z art.7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym jednostki certyfikujące działają w zakresie udzielonego im upoważnienia, w tym prowadzą kontrolę w ramach systemu kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007, na zasadach i w sposób określony na podstawie tego artykułu i w przepisach wydanych na podstawie tego artykułu. W przepisach tych jest mowa wyłącznie o warunkach dotyczących produktów. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wynikająca z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym urzędowa moc wykazu sporządzonego przez jednostkę certyfikująca dotyczyć będzie spełnienia wymogów dotyczących produktów w rolnictwie ekologicznym, nie może być natomiast dokumentem, na podstawie którego właściwy organ nalicza płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W tym zakresie dokonuje własnych ustaleń. Wprawdzie takie ustalenia w niniejszej sprawie zostały dokonane jednak organ, poza powołaniem się na urzędową moc wykazu jednostki certyfikującej nie wskazał przyczyn, z powodu których pominął te ustalenia a przyjął wielkość powierzchni wskazaną w wykazie jednostki certyfikującej. Z obowiązku wyjaśnienia tych rozbieżności, a także przyjęcia ze szkodą dla strony informacji zawartych w tym wykazie nie zwalniało organu zawiadomienie skierowane do skarżącego o prawie zaznajomienia się z aktami i wskazanie o zaistniałych rozbieżnościach. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 P.p.s.a.