II SA/Ke 700/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. sprawy ze skargi Ł.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ł.J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Ł. J., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu zabaw na działce nr ewid. 994/29 w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 17 maja 2012 r. skarżący, będący właścicielem lokalu wyodrębnionego z budynku wielorodzinnego nr 12 w C. przy ul. L. wniósł do PINB w K. o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową placu zabaw na działce nr ewid. 994/29 w C.. Jak ustalił organ I instancji, inwestorem tej budowy jest Gmina C., która w dniu 11 października 2011 r. dokonała w Starostwie Powiatowym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie placu zabaw dla dzieci na działce nr ewid. 994/29, na os. L. w C., do którego to zgłoszenia Starosta K. nie wniósł sprzeciwu. W wyniku kontroli z dnia 13 czerwca 2012 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się plac zabaw ogrodzony ogrodzeniem trwałym, które znajduje się w odległości 2,75 m od południowej ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego i w odległości 2 m od istniejącego parkingu, co jest zgodne z załącznikiem graficznym do zgłoszenia zamiaru budowy. Najbliższe urządzenia służące dzieciom do zabawy (huśtawki oraz bujaczki) usytuowane są w odległości ok. 10,80 m od ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 12. W związku z tym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. placu. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Inspektor stwierdził, że PINB w K. prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. Uzasadniając to organ wskazał, że z żądaniem wszczęcia postępowania, bo tak należy rozumieć wniosek o wstrzymanie wykonania robót budowlanych, wystąpiła osoba, która nie ma interesu prawnego aby kwestionować legalność i zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych. Ponadto roboty te zostały wykonane w sposób zgodny z dokonanym zgłoszeniem oraz przepisami prawa, w szczególności techniczno-budowlanymi. WINB zauważył, że ewentualny interes prawny dający prawo do kwestionowania legalności i zgodności z prawem budowy placu zabaw ma wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa w C. z uwagi na fakt, że na mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych sprawuje nad nieruchomością stanowiącą budynek mieszkalny wielorodzinny nr 12 tzw. zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zdaniem organu, instytucja ta nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym obok zarządu spółdzielni także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych i mających udział w gruncie, pod warunkiem, że wykażą oni własny zindywidualizowany interes prawny. Organ stwierdził, że skarżący posiadałby legitymację strony postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie w sytuacji, gdyby postępowanie takie dotyczyło konieczności wykonania robót budowlanych w lokalu stanowiącym jego wyodrębnioną własność. Inspektor podniósł również, że plac zabaw został wykonany w sposób legalny, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a jego usytuowanie nie narusza § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość 10 m, która wyznacza granice placów zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy liczyć, zdaniem organu, nie od ogrodzenia, które okala plac zabaw, lecz od najbliższych urządzeń służących dzieciom do zabawy, które są usytuowane w odległości ok. 10,80 m od ściany południowej budynku nr 12. Wykonane ogrodzenie oraz znajdujące się za ogrodzeniem ławeczki usytuowane w odległości ok. 7,80 m od ściany południowej nie stanowią obligatoryjnej części placu zabaw, pełnią funkcję zabezpieczenia placu zabaw przed wstępem osób postronnych oraz zwierząt, jak również pomagają sprawować opiekę nad dziećmi bawiącymi się na tym placu zabaw. Ponadto przepisy ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy nie zabraniają wykonywania ogrodzeń wewnątrz działek. W efekcie, w ocenie WINB, plac zabaw nie narusza § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia. Inspektor zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie są władne do dokonania oceny, w jaki sposób plac zabaw oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a oceny takiej może dokonać sąd powszechny. Skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Ł. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 kpa, polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego do kwestionowania legalności i zgodności z prawem wykonywanych robót budowlanych, w sytuacji gdy jest on właścicielem nieruchomości lokalowej usytuowanej bezpośrednio przy placu zabaw, zaś realizacja tej inwestycji niezgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób oczywisty narusza zarówno przysługujące mu prawo własności jak i jego dobra osobiste w postaci prawa do spokojnego zamieszkiwania; - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na oczywiście błędnej jego wykładni, której wynik doprowadził organ do konstatacji, iż określenie odległości placu zabaw od okien i parkingów powinna być liczona nie od ogrodzenia tego placu, a od najbliższych urządzeń służących dzieciom do zabawy. Skarżący wskazał, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego na parterze budynku znajdującego się bezpośrednio przy placu zabaw oraz współwłaścicielem gruntu, na którym posadowiony jest blok. Silne i uciążliwe oddziaływanie powstałego placu zabaw jest, w ocenie skarżącego, kwestią oczywistą. Podniósł, że jego interes prawny jest obiektywny, osobisty, indywidualny i przejawia się w konieczności dbałości o przysługujące mu prawo własności, a powstała z naruszeniem przepisów inwestycja silnie oddziałuje na jego najbliższe otoczenie i uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie w codziennym życiu. Wskazał, że wymóg usytuowania placu zabaw w odległości 10m od okien i parkingów został w niniejszej sprawie naruszony bardzo rażąco, gdyż obiekt ten znajduje się w odległości 2,75 m od okien mieszkania i 2 metry od parkingu. W ocenie Ł. J. organ dokonał błędnej wykładni § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia. Za wadliwą uznał wykładnię nakazującą dokonywanie pomiaru odległości od urządzeń posadowionych na terenie placu zabaw, nie zaś od jego ogrodzenia. W sytuacji wyodrębnienia placu zabaw za pomocą ogrodzenia odległość od okien powinna być liczona od ogrodzenia, a nie od poszczególnych elementów placu. Wymaganej odległości od okien nie mają zachowane również same elementy placu zabaw, w tym ławeczki posadowione 7,8 m od okien, które są częścią wyposażenia placu i stanowią jego elementy składowe służące do realizacji celów, dla których plac został zbudowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu zabaw, przy czym jako materialno-prawną podstawę swoich rozstrzygnięć oba organy wskazały art. 61a kpa. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa wyżej, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści zacytowanego przepisu wynika więc, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jak wynika z motywów zaskarżonego postanowienia zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł pierwszy z ww. przypadków, organ uznał bowiem, że Ł. J. nie posiada interesu prawnego wymaganego do kwestionowania legalności i zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Z oceną taką nie sposób się zgodzić. Krąg stron postępowania w niniejszej sprawie winien być ustalony na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy aktu notarialnego z dnia 25 listopada 2008 r. sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w B. przed notariuszem A.K., Rep. A Nr [...], Ł. J. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 1 usytuowanego na parterze w budynku mieszkalnym nr 12 na os. L. 2 C.. Przysługuje mu prawo własności w częściach wspólnych budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz udział wynoszący 5130/147985 w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się ww. budynek. Jednocześnie z akt sprawy, w szczególności ze szkicu sytuacyjnego sporządzonego w trakcie przeprowadzonych oględzin wynika, że okna lokalu mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego usytuowane są w odległości 4,70m oraz 3,50m od ogrodzenia placu zabaw dla dzieci. Nie budzi więc wątpliwości Sądu fakt, że zrealizowana inwestycja oddziałuje na prawo własności skarżącego, a to z kolei prowadzi do wniosku, że niewątpliwie ma on interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i przysługuje mu tym samym przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z § 40 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległość placów zabaw dla dzieci od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej 10m. Zgłoszone przez skarżącego żądanie zbadania przez organ nadzoru budowlanego, czy warunki określone w tym przepisie zostały spełnione, dotyczy zatem jego interesu prawnego, wywodzącego się z przysługującego Ł. J. prawa własności do lokalu, którego okna znajdują się w bezpośredniej bliskości placu zabaw. Niezasadne jest zatem przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko kwestionujące interes prawny skarżącego w stanie faktycznym sprawy, a jako chybiony należy uznać pogląd, że Ł. J. "posiadałby legitymację strony postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie takie dotyczyłoby konieczności wykonania robót budowlanych w lokalu stanowiącym jego wyodrębnioną własność". Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadził postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny zgodności z prawem zakwestionowanego przedsięwzięcia, to nie było podstaw prawnych do tego, aby w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a formułować wnioski dotyczące zasadności zgłoszonego wniosku o zbadanie naruszenia zrealizowaną inwestycją przepisów ww. rozporządzenia. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania realizuje się bowiem poprzez wydanie przez organ administracji aktu o charakterze formalnym, a nie merytorycznym i nie dotyczy rozstrzygnięcia istoty żądania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji przyjmując, że oba organy dopuściły się naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 61a § 1 kpa, które w tym przypadku miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a). Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji Sąd miał na uwadze okoliczność, że organ ten zastosował w sprawie art. 61a § 1 kpa nie odnosząc się w ogóle do przesłanek wskazanych w tym przepisie. Co prawda jest w nim mowa o odmowie wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", jednakże należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Nie może być uznana za taką przyczynę okoliczność wskazana przez PINB w K., że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji rozstrzygającej ją merytorycznie w oparciu o przepisy prawa budowlanego, albowiem po wniesieniu do Starosty K. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organ ten nie wniósł sprzeciwu, w związku z czym "inwestor nabył prawa do zrealizowania zgłoszonego obiektu budowlanego". Na marginesie wskazać należy, że pogląd organu I instancji co do zasady jest błędny. Sytuacja, w której w stosunku do wniesionego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw, nie wyklucza wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1633 ze zm.) tj. w sprawie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokackie – 240 zł, określone w oparciu o § 18 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa – 17 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. ----------------------- 1