VIII SA/Wa 502/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. i H. G. od decyzji Wójta Gminy J. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak: [...], odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. i H. G. polegającej na: budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] położonej w J. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz zgodnie z rozporządzeniami Ministra Infrastruktury: z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. i H. G. (dalej: "inwestorzy") organ I instancji odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] położonej w J.. Uzasadniając stwierdził, iż z uwagi na brak możliwości w przedmiotowej sprawie łącznego spełnienia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnym jest orzeczenie o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. We wniesionym odwołaniu inwestorzy wnieśli o szczegółowe zbadanie i ocenę, czy decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa. Podnieśli, że decyzja nie posiada odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz nie wyjaśnia prawidłowo spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i naruszenia przepisów szczególnych. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. wskazał, iż decyzja ta jest kolejną decyzją w sprawie, gdyż poprzednia decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] została uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] wskazało w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy tj. uzupełnić wniosek przez inwestora, sporządzić nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że pomimo zaleceń Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2011 r. organ I instancji nie wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Akta sprawy wskazują, że inwestor uzupełnił wniosek o jego część graficzną w zakresie parametrów (gabarytów) planowanej inwestycji, tj. dołączył rzut przyziemia oraz elewacje projektowanego salonu pogrzebowego, jednakże rysunki te nie są w pełni zwymiarowane, tj. brak jest np. wysokości elewacji, spadku % dachu. Ponadto – zadaniem Kolegium – inwestor nie uzupełnił części opisowej wniosku w zakresie wskazanym ww. decyzji kasacyjnej, w części dotyczącej charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Dane te powinny dotyczyć całej inwestycji oraz winny być wyrażone precyzyjnie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek nadal nie spełnia wymagań przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mógł stanowić podstawy do przeprowadzenia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2011 r. szczegółowo wskazało, jakie wady posiadała sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz co należało wziąć pod uwagę przy opracowaniu nowej analizy, tak aby spełniała wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zauważyło, iż organ I instancji ponownie opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w formie tekstowej i graficznej, jednakże sposób jej wykonania oraz poczynione ustalenia nadal budzą wątpliwości organu odwoławczego. Podniósł, iż część graficzna analizy wykonana została na kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której organ I instancji nie podał wielkości obszaru analizowanego. Jednocześnie organ stwierdził, iż pomimo wyraźnych wskazań Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2011 r., iż w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie ma zastosowania § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. z 2001 r., Nr 153, poz. 1783 ze zm.) oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.), organ I instancji ponownie w pkt 5 nowej analizy podał, że wydanie decyzji narusza przepisy odrębne, tj. powołane wyżej rozporządzenie w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi oraz ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż na podstawie twierdzeń organu I instancji nie można stwierdzić, że faktycznie brak jest spełnienia warunku kontynuacji funkcji (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa). W ocenie Kolegium spór prawny w przedmiotowej sprawie sprowadza się więc między innymi także do ustalenia, czy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy zauważył, iż spełnienie warunku, o którym mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 ( tj. istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej o określonych cechach) otwiera dopiero możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze (obszarze analizowanym), a nie tylko na jednej działce sąsiedniej w stosunku do działki, na której planowana jest nowa zabudowa. Kolegium podniosło, iż w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, trudno pominąć zabudowę istniejącą już na działce inwestora. Dotyczy to zwłaszcza ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegających na rozbudowie już istniejących obiektów budowlanych, czy budowie kolejnych obiektów służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany. Zapewnienie ochrony tego ładu (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy) na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dostosowanie funkcji i parametrów nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej było celem wprowadzenia omawianych regulacji prawnych tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, organ powinien więc uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującej się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, iż sporządzona w sprawie analiza nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji. Mając na względzie wskazane braki i wady, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Określając wytyczne, Kolegium stwierdziło, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę ww. rozważania organu odwoławczego, w tym wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku, następnie opracować nową analizę z uwzględnieniem powyższych wskazań oraz postanowień rozporządzenia oraz wyeliminować pozostałe uchybienia wskazane przez Kolegium. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się K. K. (dalej: "skarżąca"). Pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. wnosząc o uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Uzasadniając wskazała, iż argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji są nietrafne, nie są oparte na właściwej wykładni prawa oraz pozostają w sprzeczności z faktami określonymi w aktach sprawy. Podkreśliła, iż planowana działalność miałaby polegać na przechowywaniu zwłok ludzkich, które mogą znajdować się w bardzo różnym stanie oraz organizowaniu uroczystości pogrzebowych, w których mogą uczestniczyć dziesiątki, a nawet setki osób i pojazdów, lokalizacja zaś tej działalności dotyczy ogródka przydomowego inwestorów. Zwróciła uwagę, iż obok działki inwestorów znajduje się posesja skarżącej, na której zlokalizowany jest dom i budynki gospodarcze. Dom, który – jak wskazała skarżąca – z takim wysiłkiem budowała i który powinien zapewnić jej rodzinie bezpieczeństwo, intymność, spokój, wypoczynek, prawo do nietykalności mieszkania, prawo do ochrony zdrowia psychicznego i emocjonalnego. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego (IV CSK 264/07), skarżąca wskazał, iż chłodnia do przechowywania zwłok i dom pogrzebowy niosą realne zagrożenie w dla niej i jej rodziny. Jednocześnie podniosła, iż lokalizacja wskazana przez inwestora stanowi bezpośrednie zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców, użytkowników drogi, w tym dzieci szkolnych, jak i nie będzie również w stanie zapewnić odpowiednich warunków dla tej szczególnej działalności. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest poczyniona przez Kolegium ocena w zakresie kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej określanej jako " p.p.s.a."). Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższą regulację Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, chociaż jej zasadność nie jest związana bezpośrednio z zarzutami w niej wskazanymi. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji tj. Wójta Gminy J. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez małż. G. polegającej na budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok wraz z infrastrukturą techniczną na części nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] położonej w J. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosując wskazany przepis Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wskazując okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Według oceny Sądu, powziętej po rozpatrzeniu sprawy, przyjęta przez organ odwoławczy kwalifikacja przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania wyjaśniającego jako niekompletnego, zawierającego braki i wzajemnie sprzecznego jest błędna i niezasadna. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 138 k.p.a. można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, tj. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie, bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). W ramach wskazanych rozstrzygnięć organu odwoławczego można wyróżnić orzeczenia merytoryczne i orzeczenia kasacyjne. Cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest natomiast to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu l instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że model postępowania odwoławczego unormowany przepisami k.p.a. oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu l instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 in principio). Natomiast orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo zatem ustalenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niezbędne jest bowiem jednoczesne zaistnienie drugiej z obligatoryjnych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. tj. wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc że organ I instancji nie wyjaśnił (naruszając przepisy postępowania) sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W sytuacji wystąpienia obu ze wskazanych przesłanek, organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2, powinien wskazać mu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę. Wskazania te wiążą organ I instancji co do samego obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich określonych, natomiast wybór sposobu ich wyjaśnienia i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organ I instancji (zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania). W tym miejscu należy wskazać, iż instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Z mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może zatem przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Rober Kędziora, wydawnictwo Beck, str. 69). W sytuacji natomiast konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu której określi okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność niewyjaśniona przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W tym kontekście, z uzasadnienia decyzji kasacyjnej, powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie SKO uchylając decyzję Wójta Gminy J. i przekazując mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, podjęło decyzję kasacyjną, uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanki te jednak zdaniem Sądu nie wynikają z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że z wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji SKO w rozpoznawanej sprawie z dnia [...] września 2011 r. w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, organ I instancji nie zrealizował. Braku wykonania tych zaleceń SKO upatruje w tym, że organ I instancji nie wezwał inwestora w trybie art. 64 §2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności brak jest danych dotyczących wysokości elewacji, spadku % dachu, ponadto inwestor nie uzupełnił części opisowej wniosku w zakresie wskazanym w decyzji kasacyjnej SKO z dn. [...] września 2011 r. w części dotyczącej charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W związku z tymi brakami, w ocenie SKO, wniosek nadal nie spełnia wymagań przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i nie mógł stanowić podstawy do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji. Ponadto SKO podniosło, że ponownie opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poczynione ustalenia nadal budzą wątpliwości organu odwoławczego, a także nie podano wielkości obszaru analizowanego. SKO zarzuciło także organowi I instancji, że pomimo wyraźnych wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej z dn. [...] września 2011 r. iż w sprawie nie ma zastosowania § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dn. 07 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi oraz ustawa z dn. 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, organ I instancji ponownie podał, że wydanie decyzji narusza przepisy odrębne tj. wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi oraz ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wreszcie SKO podniosło, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku spełnienia przez zamierzoną inwestycję warunku kontynuacji funkcji (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że żadna z wyżej wymienionych wadliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, w szczególności Sąd nie podziela oceny SKO, że występują w materiale dowodowym braki tego rodzaju, że należy przeprowadzić weryfikację w ramach uzupełnionego postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części przez organ I instancji. Uszło uwadze SKO, że aktach administracyjnych znajduje się opracowanie: "Opis techniczny do projektu budowlanego", w których zawarte są parametry zamierzonej inwestycji dotyczące m.in. wysokości elewacji, spadku % dachu powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, kubatury wraz z dołączonymi szkicami projektowanych obiektów. W odniesieniu do analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy J. (k. [...]-[...] akt administracyjnych), w jej treści znajdują się dane dotyczące wielkości analizowanego obszaru (wskazano, że do analizy przyjęto trzykrotną szerokość frontu działki tj. [...] m wokół terenu objętego wnioskiem) oraz enumeratywnie wskazano numery ewidencyjne działek wchodzących w skład obszaru analizowanego w przedmiotowym postępowania, wraz z charakterystyką tych działek. Jeżeli SKO, pomimo ujęcia tych danych w materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, ma w tym zakresie wątpliwości, to powinno rozważyć przede wszystkim możliwość ich uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a. tj. uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy we własnym zakresie przez wezwanie stron o ich doprecyzowanie. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że SKO wydało orzeczenie w przedmiotowej sprawie administracyjnej już po raz drugi i po raz drugi wydało ono decyzję kasacyjną powołując się de facto na te same okoliczności stanowiące podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. W kontekście powyższego, należało zdaniem Sądu w szczególności dopełnić wszelkich starań, aby podjęta decyzja była zgodna z prawem, a jej uzasadnienia jednoznaczne, kompletne i przekonywujące. Ponowne zatem wydanie przez SKO w sprawie decyzji kasacyjnej, w której nie wskazuje się rzeczywistych okoliczności niewyjaśnionych w sprawie, a których stwierdzenie w tej decyzji stanowi o możliwości jej podjęcia, uzasadnia wniosek, że SKO uchyla się w sposób naruszający zasady postępowania odwoławczego w administracyjnym toku postępowania od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do podniesionego w zaskarżonej decyzji SKO zarzutu, że organ I instancji ponownie w wydanej przez siebie decyzji naruszył przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi – w ocenie Sądu, naruszenie to nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie stanowiło podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podziela pogląd SKO, że z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dn. 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie można wywieść wniosku, że tylko na cmentarzu może być lokalizowany dom przedpogrzebowy, co już wyjaśnił NSA w wyroku z dn. 23 września 1996 r. sygn. akt II SA/Ka 353/96, i w tym zakresie SKO nie podzielając poglądu organu I instancji mogło rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Podobna ocena dotyczy zarzutów SKO co do wadliwej wykładni przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie tzw. kontynuacji funkcji), SKO jest uprawnione w zakresie postępowania odwoławczego do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie. Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania w pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a .